Carme Chacón

El DICTAMEN SOBRE LA SECESIÓN DE QUEBEC: UN COMENTARIO

Barcelona, octubre de 1999

Extraído de aquí.

1. Introducción

Canadá parece un Estado especializado en no adecuarse a los cánones de la teoría constitucional. Así, aunque se viene considerando que surge como Estado independiente en 1867,  lo  cierto  es  que  la  modificación  formal  de  su  Constitución  estuvo  en  manos  del Parlamento británico hasta 1982. Es el Estado federal más descentralizado del Mundo (al menos,  si  se  mide  en  términos  de  gasto  público:  en  ninguna  otra  federación  los  entes autónomos  gestionan  el  54%  de  ese  gasto)  y  sin  embargo  las  Provincias  no  tienen  ni autonomía  constitucional,  ni  poder  judicial  propio  ni  la  cláusula  residual  le  es  favorable, como pide la teoría federal. En fin, ni siquiera se puede decir que el contenido normativo de su Constitución se imponga siempre a las leyes ordinarias porque el artículo 33 de la Carta de derechos y libertades permite aprobar leyes contrarias a algunos de sus derechos sin otro requisito que su advertencia formal (cláusula no obstante).

Con estos antecedentes, no debe extrañar demasiado que desde agosto de 1998, el Derecho constitucional canadiense establezca  -al menos a grandes rasgos- un procedimiento para la secesión de una Provincia, decisión sin precedentes (recuérdese que en los vecinos Estados Unidos se denegó la secesión a los Estados Sureños en 1861), o de precedentes tan poco operativos   como   el   artículo   72   de   la   fenecida   Constitución  soviética  de  1977.  El establecimiento  de  este  procedimiento  es,  en  nuestra  opinión,  el  resultado  último  del Dictamen del Tribunal Supremo Canadiense de 20 de agosto de 1998 sobre la secesión de Quebec. Y como para llegar a esa conclusión recorre caminos gratos para los dos sectores contendientes, tampoco hay que extrañarse de que cada uno de ellos haya puesto el acento en lo que le favorece. El observador más imparcial podrá encontrar en este Dictamen un breve  tratado  del  Derecho  constitucional,  una  salomónica  apelación  al  Derecho  –  y  sus límites –  como instrumento de ordenación pacífica y consensuada de la vida en sociedad. Además de una llamada al compromiso, a la tolerancia y al manejo de la buena fe entre las partes como vía de solución de los problemas políticos dentro del marco jurídico de un Estado democrático.

2. Antecedentes

Pero los problemas políticos no siempre se resuelven con sentencias judiciales. Así que el rechazo  de  Quebec  a  la  Constitución  de  1982  no  quedó  resuelto  políticamente  por  la sentencia del Supremo. Para integrar a Quebec en “la gran familia canadiense” el nuevo Gobierno conservador federal hizo nuevas propuestas, que fueron aceptadas por el nuevo Gobierno liberal de Quebec. Así los 11  premiers se pusieron de acuerdo en dos ocasiones para reformar la Constitución de 1982: en las Conferencias del Lago Meech de 1987 y en la de Charlottetown de 1992. Sin embargo, estos acuerdos no fueron refrendados: el del Lago Meech no obtuvo la  aprobación de los Parlamentos de Manitoba y Terranova y el de Charlottetown  fue  rechazado  en  referéndum  por  el  54’3%  de  los  votantes,  posiblemente porque para los de Quebec era demasiado poco, y demasiado tarde para los demás (los del ROC, Rest of Canada) justo porque pensaban lo contrario.

Ante  tanto  fracaso  parece  lógico  que  las  posteriores  elecciones  fueran  ganadas  por  los partidos de la oposición, los liberales en Canadá y el PQ en Quebec. La posición de ambos partidos no podía ser más diferente: los liberales de Jean Chrétien prometían olvidarse de las  reformas  constitucionales  y  concentrarse  en  la  economía  y  los  problemas  cotidianos, mientras  que  los  pequistas  de  Jacques  Parizeau  querían  organizar  otro  referéndum  para alcanzar  la  soberanía.  Así  las  cosas,  en  1995  el  Gobierno  de  Quebec  convocó  un referéndum que obtuvo resultado negativo por el estrecho margen de 50.000 votos (50’56% contra 49’44%). El Gobierno de Quebec, con su nuevo Primer Ministro Lucien Bouchard al frente,  anunció  que  si  ganaba  las  siguientes  elecciones  provinciales  (como  efectivamente sucedió en noviembre de 1998) convocaría un tercer referéndum cuando existieran las “condiciones ganadoras”.

A su vez, el Gobierno de Ottawa  -acusado de inacción por muchos canadienses- puso en marcha algunas medidas para convencer a los quebequeses de mantenerse dentro de la Confederación, como la aprobación de una ley federal en la que se reconoce el carácter de “sociedad  distinta”  de  Quebec;  al  mismo  tiempo  que,  cambiando  de  estrategia  y dando origen a lo que se viene llamando el “Plan B” para retener a Quebec dentro de Canadá, decidió acudir al Tribunal Supremo para que aclarara, tanto las condiciones de un posible tercer referéndum, como las de un eventual proceso de secesión.

En este contexto político es el que se produce la Reference Re Secession of Quebec de 20 de  agosto  de  1998,  que  comentamos  aquí  y  en  el  que  el  Tribunal  Supremo  afrontó  la solicitud del Gobierno federal de 30 de septiembre de 1996 en la que le pedía respuesta a tres cuestiones, que de forma resumida, eran:

1) ¿Permite la Constitución canadiense la secesión unilateral de Quebec?

2) ¿Protege el Derecho internacional una secesión unilateral de Quebec?

3)  Si  las  respuestas  a  las  dos  preguntas  anteriores  fueran  contradictorias  ¿qué  Derecho debería aplicarse preferentemente?

3. Las consideraciones del Tribunal Supremo

a)  Antes  de  entrar  en  el  fondo  del  asunto,  el  Tribunal  Supremo  cuestiona  su  propia competencia para responder a las preguntas que se le formulan. Ello sucede en atención a las alegaciones del amicus curiae – nombrado por el propio Tribunal tras el rechazo del Gobierno   quebequés   a   personarse   en   el   proceso,   que   considera   aborda   cuestiones estrictamente políticas-  de falta de jurisdicción del Tribunal Supremo y, en su defecto, de falta de enjuiciabilidad de las preguntas.

Apelando  a  su  capacidad,  en  calidad  de  tribunal  nacional,  para  otorgar  respuesta  a “cuestiones   jurídicas   concernientes   al   futuro   de   la   Federación   canadiense”     y   cuya resolución,  además,  demanda  la  simple “concreción del marco jurídico en que la decisión política debe ser tomada”, el Tribunal considera que debe responder a unas preguntas que “son de una importancia fundamental para el público y no son tan imprecisas o ambiguas como para que no pueda responder a ellas de forma ajustada a derecho”. Aquí empezaría la  que  podríamos  considerar  lección  canadiense  respecto  a  la  relación  que  debe  existir entre las decisiones jurídicas y los sujetos que se ven afectados por ellas, en este caso, el conjunto de los ciudadanos canadienses. El Tribunal Supremo se muestra especialmente preocupado   por   aportar,   por   medio   de   un   lenguaje comprensible, claridad a sus exposiciones. No sólo en el repaso de la historia de la Federación, y en un uso inteligente de lo que haberle llamado el “quinto método” de interpretación, el uso de la jurisprudencia de  los  Tribunales  extranjeros  e internacionales,  sino  asimismo  en  la  presentación  de  la doctrina   constitucional   en   la   que   basará   la   resolución   del   caso:   los   principios constitucionales  del  federalismo,  la  democracia,  el  constitucionalismo  y  la  primacía  del derecho así como el respeto por las minorías.

b) La primera de las cuestiones enjuiciadas viene referida a la adecuación a la Constitución del Canadá de un proyecto unilateral de secesión por parte de una de las provincias que conforman  la  Federación,  cuestión  a  la  que  el  Tribunal  responde  negativamente.  La segunda, que obtiene resolución en idéntico sentido, a la adecuación de dicho proyecto a los postulados del Derecho internacional público. En este aspecto el Tribunal se hace eco de  la  doctrina  internacional  clásica  respecto  al  derecho  de  autodeterminación,  capaz  de legitimar  una  declaración  unilateral  de  independencia  en  casos  perfectamente  tasados, alejados todos ellos del quebequés. La tercera pregunta se verá sin respuesta al quedar sin objeto,  pues  demandaba  una  declaración  de  cuál  debía  ser  el  derecho  prioritario  si  las respuestas ofrecidas a las preguntas primera y segunda entraran en conflicto.

c) Si el Tribunal Supremo se hubiera limitado a estos pronunciamientos habría colmado sobradamente las expectativas  del  Gobierno  federal  canadiense.  Pero  la  Reference  Re Secession of Quebec ha ido más lejos y ha deparado alguna que otra sorpresa, aunque no lo sea  -en  términos  absolutos-  la  respuesta  negativa  de  los  magistrados  en  lo  que  ya  era, teniendo  en  cuenta  el  simple  tenor  literal  de  la  Constitución  y  los  propios  precedentes judiciales,  la  “crónica  de  una  decisión  anunciada”.  El  Tribunal  constata  la  inadecuación  a una Constitución, que prevé sus propios mecanismos de reforma, de una declaración de independencia unilateral por parte de la provincia francófona. El procedimiento por el que ha optado Quebec para llevar a cabo la secesión del Canadá, por ejemplo en los casos de 1980 y 1995, es pues, inconstitucional. Pero es únicamente la “unilateralidad” del proyecto secesionista lo que reprueba el Tribunal porque a continuación señala que la Constitución ésta formada no sólo por el texto escrito sino por “todo el sistema de reglas y principios que  rigen  el  ejercicio  del  poder  constitucional”,  de  donde  deduce  que  en  caso  de  un referéndum secesionista favorable, ambas partes -Quebec por un lado y “Canadá en su conjunto” por otro- están obligadas a negociar en un eventual proceso de secesión.

Es decir, si el Gobierno de Quebec, en un nuevo proyecto por su independencia, somete a referéndum de su población una “pregunta clara” a la que responde afirmativamente “una clara mayoría de quebequeses”, existe una obligación constitucional -y por ello jurídica- de negociar  la  modificación  constitucional  respecto  a  la  asunción  del  pacto  federativo  de  la provincia   francófona.   De   esa   forma,   los   procedimientos   de   reforma   expresamente recogidos en los artículos 38 a 49 de la Ley Constitucional de 1982 quedan en segundo lugar  ante  la  operatividad  de  unos  principios  generales  que  se  superponen  al  tenor  literal del texto escrito.

d) Esta primera respuesta del Tribunal Supremo canadiense sume, a buen seguro, al constitucionalista en un cúmulo de reflexiones. La primera, la de la relativización de la imperatividad del texto constitucional, que se ve desplazada por lo que los magistrados consideran “la arquitectura interna de la Constitución”, constituida por “cuatro principios fundamentales e informadores de la Constitución: el federalismo, la democracia, el constitucionalismo y la primacía del derecho, así como el respeto a las minorías”. En una decisión que parece casi una síntesis entre el constitucionalismo de corte americano y la soberanía   parlamentaria  británica,  entre  la  asunción  de  la  rigidez  constitucional  y  la comprensión  de  su  necesaria  flexibilidad,  el  Tribunal  Supremo  comienza  por  ratificar  el sistema  constitucional,  para  terminar  innovándolo.  De  la  conjunción  entre  los  principios federal y democrático se origina un deber de las partes de negociar una modificación constitucional para satisfacer el deseo de una provincia de realizar la secesión. Ello cuando exista,  por  parte  de  la  población  de  dicha  provincia,  “una  repudiación  clara  del  orden jurídico existente y una expresión clara” del deseo de secesión. Este supuesto, por sí solo, conferiría  legitimidad  a  un  proyecto  de  separación  territorial  “e  impondría  a  las  otras provincias y al Gobierno federal la obligación de tomar en consideración y  de respetar esta expresión  de  la  voluntad  democrática  entrando  a  formar  parte  de  las  negociaciones  y siguiéndolas de conformidad con los principios constitucionales subyacentes antes mencionados”.

e) Aclarado el marco jurídico -el de un sistema constitucional que va más allá de la letra escrita de  la  Norma  Suprema-  en  el  que  debe  ser  tomada  la  decisión  secesionista,  el Tribunal apela, a renglón seguido, al  self-restraint. Lo hace para así dejar en manos de los actores políticos el determinar no sólo “en qué consiste una mayoría clara en respuesta a una  pregunta  clara”,  sino  también  el  contenido  de  las  negociaciones  y  el  proceso  que debería  seguirse.  Establecida  la  obligación  jurídica  de  la  existencia  de  negociación  entre las partes, su vulneración  -por medio de la omisión de tal deber o su consecución de mala fe- acarreará sanciones sólo de tipo político “oscureciendo la legitimidad de las eventuales demandas  posteriores  de  la  parte  incumplidora  (…)  lo  que  puede  tener  repercusiones importantes en el ámbito internacional”. El Tribunal articula en este punto elementos del Derecho  interno  y  del  Derecho  internacional  para  dar  a  entender  que  la  sanción  política derivada   del   incumplimiento   jurídico   sería   la   propia   del   control   extranjero   de   la negociación. Los terceros estados estarían más o menos dispuestos a reconocer al nuevo estado  independiente  en  función  de  quién  hubiera  sido  el  que  se  hubiera  comportado  de forma inadecuada en el proceso, el establecido por el propio tribunal canadiense para la secesión.  Un  Quebec  poco  razonable  en  sus  pretensiones  o  un  Canadá  intransigente  y menos dispuesto a alcanzar acuerdos que a provocar la parálisis del proceso, serían los decantadores de la balanza en el juicio de la comunidad internacional.

Sin embargo, no debe olvidarse que resta en el campo político el negociar, y bien, materias que son de importancia fundamental para el futuro, tanto de Quebec como del Canadá, y que  se  saben  altamente  controvertidas.  No  es  fácil  entrever  qué  tipo  de  sanción  pueda acarrear  la  violación  del  deber  de  negociar  bien,  de  no  paralizar  el  proceso,  cuando  se hallen sobre la mesa cuestiones político-jurídicas cuya transacción, la mesura o desmesura de la misma, sólo parece verdaderamente valorable por las propias partes.

f) Así, el  camino  jurídico  que,  de  considerarlo  conveniente,  debe  seguir  Quebec  para alcanzar la soberanía se prevé largo y difícil. Primero debe comprobarse la voluntad de los quebequeses mediante un referéndum que debe ser sobre una “pregunta clara” y obtener una mayoría también “clara”. Después de ese aval democrático, se abriría un periodo de negociación,  en  el  que  “todo”  es  negociable  y  que  debe  regirse  por  la  buena  fe  y  los principios informadores de la Constitución, los que conforman su arquitectura interna. Este nos parece, en conclusión, el elemento innovador del Tribunal Supremo en su decisión: la existencia  de  un  deber  constitucional  de  negociar,  de  buena  fe,  entre  la  provincia  de Quebec y el Canadá en su conjunto, en pro de un acuerdo sobre la separación de Quebec. Eso  sí,  siempre  y  cuando  el  pueblo  quebequés  así  lo  haya  decidido  en  referéndum  por medio  de  una  clara  mayoría  y  en  contestación  a  una  pregunta  igualmente  clara.  Tan constitucional  -ajustado  al  derecho  interno-  parece  el  uso  de  este  procedimiento  para  la secesión de una provincia canadiense de la Federación, como el realizable por medio del pertinente  procedimiento  de  reforma  previsto  en  la  Ley  Constitucional  de  1982.  Ambos obtienen   fundamento   en   la   “Constitución   del   Canadá”.   De   esta   forma,   el   Tribunal Supremo,    conjugando    magistralmente    constitucionalismo,    federalismo,    democracia    y respeto  por  las  minorías  consigue  reconducir  a  términos  jurídicos  lo  que  venía  siendo simple vía de hecho del Gobierno quebequés.

g)  La  respuesta  a  la  segunda  pregunta  que  se  formula  ante  el  Tribunal  responde  a  la doctrina  clásica  del  Derecho  internacional  sobre  la  autodeterminación.  La  existencia  del derecho de los pueblos a disponer de sí mismos es un principio del Derecho internacional público   reconocido   en   la   Carta   de   las   Naciones  Unidas,  en  gran  número  de  sus convenciones y resoluciones, así como en otros documentos jurídicos internacionales. El derecho a la autodeterminación, en su ámbito externo, es inaplicable más allá de los casos de  dominación  colonial  para  permitir  a  la  colonia desprenderse del “poder imperial”, o los casos de pueblos sometidos “al yugo, la dominación o la ocupación extranjeras”. Y en su ámbito interno, el derecho a la autodeterminación puede permitir la realización de una secesión unilateral, pero en determinados casos muy alejados del quebequés. Sólo cuando en el ámbito de un Estado se niegue a uno de los pueblos que lo integren su derecho a la autodeterminación -disposición de sus propios asuntos en la legalidad y sin discriminación, realizando  sus  opciones  políticas  en  libertad  así  como  su  desarrollo  económico,  social  y cultural-   tal  derecho  legitimará  un  proyecto  unilateral  secesionista.  Circunstancias  pues, todas ellas, que, en ningún caso, permitirían a la provincia canadiense de Quebec, bajo los auspicios  del  Derecho  internacional,  realizar  la  secesión  unilateral  cobijada  en  el  derecho de autodeterminación de los pueblos.

h) Por último  y  respecto  a  la  tercera  pregunta,  como  ya  comentamos,  la  falta  de contradicción entre las respuestas dadas por el Tribunal a las cuestiones primera y segunda, la vacían de objeto y por tanto, hacen innecesaria el darle respuesta.

4. Reflexiones finales

Como apuntábamos al introducir este comentario, nos será difícil hallar en el Derecho Comparado otro ejemplo de sistema federal que permita a una de sus provincias o estados miembros  la  secesión.  Si  a  la  luz  del  simple  sentido  común  y  de  la  razón  política  un referéndum favorable a la separación obligaría al Estado central a negociar, ahora existe un deber jurídico de cooperación entre las partes  -la provincia en que se de ese supuesto y la Federación en su conjunto- para proceder a su secesión. En cierta forma esa declaración no puede  dejar  de  considerarse  como  un  refuerzo  jurídico  a  la  postura  del  Gobierno  de Quebec.  La  arquitectura  interna  de  la  Constitución  canadiense,  el  conjunto  de  su  letra escrita   y   los   principios   informadores   de   la   misma,   todos   ellos   con   idéntica   fuerza normativa, procuran una decisión judicial que devuelve al derecho su papel de pacificador social.

A su vez, la claridad expositiva de la decisión respecto de lo que son los principios que informan  la  Constitución  canadiense  en  su  conjunto,  demuestra  el  esfuerzo  del  Tribunal por  hacer  comprensible  su  decisión  jurídica  al  común  de  los  ciudadanos.  Un pronunciamiento que expone el marco jurídico en el que deba tomarse la decisión política, pero sin olvidar su papel: absteniéndose el Tribunal de imponer soluciones concretas que pertenecen a los representantes de la ciudadanía; de tal forma que se mantienen en pie una gran batería de cuestiones que,  prima facie,  corresponde resolver a los actores políticos y sobre  los  que  no  hay  mucho  consenso  sobre  ellos,  como  pueden  ser  la  claridad  de  la pregunta,  la  mayoría  requerida  para  considerar  legítima  la  decisión,  las  fronteras  del Quebec escindido, los derechos de los pueblos aborígenes existentes en el territorio de la actual provincia quebequesa y el reparto de la deuda pública canadiense. En definitiva, una solución salomónica que otorga idéntica fuerza normativa a la letra de la Constitución, y a los  principios  del  federalismo,  la  democracia,  el  imperio  de  la  ley  y  el  respeto  por  las minorías.  Sin  duda,  un  dictamen  de  lectura  recomendable  y  del  que  se  pueden  extraer conclusiones útiles para los Estados compuestos con problemas de integración territorial.