Taxis, VTCs y el papel de la regulación pública

La semana pasada el Congreso de los Diputados convalidó, finalmente como proyecto de ley, el Decreto-ley ^[1] aprobado por el gobierno de España a la vuelta del verano que pretendía solventar el “conflicto” entre quienes prestan servicios en el mercado del transporte de viajeros en vehículos turismo como taxistas (con la correspondientes concesión administrativa tradicional, convertidas hace unos años en autorizaciones) y los que lo hacen por medio de autorizaciones para operar como Vehículos de Transporte con Conductor (VTC).

El referido “conflicto”, básicamente, se fundamenta en la pretensión de quienes tienen autorizaciones de taxi (unas 60.000 personas en toda España, número, además, que ha permanecido extraordinariamente estable desde hace 40 años, a pesar del incremento poblacional o del desarrollo económico) de seguir prestando estos servicios de transporte de viajeros en exclusiva, como ha sido tradicional hasta la fecha, gracias a un ordenamiento jurídico que no permite a nadie que no posea una autorización de taxi o equivalente entrar en este mercado. La única brecha existente desde hace años eran las licencias VTC, que la ley básica estatal y su reglamento de desarrollo concebían como servicios premium y de lujo, el clásico alquiler de un coche con conductor por unas horas o días, y que en todo caso limitaban también en número (la famosa proporción de una licencia de VTC por cada 30 licencias que no se habían de superar en ningún caso).

Dos factores han alterado el referido ecosistema en los últimos años. Por una parte, la aparición de mecanismos de intermediación digital (plataformas que usan apps y la omnipresencia de los móviles en nuestras vidas para ofrecer estos servicios de modo muy eficiente) que han reducido los costes de transacción y mejorado la eficiencia de la actividad de los VTC, que ahora, aun siendo un servicio más selecto, pueden contratarse por minutos y para un desplazamiento concreto de forma muy sencilla, incrementando así su rentabilidad y la variedad de servicios que pueden ofrecer. Por otra, los desajustes normativos que se produjeron en España como consecuencia de la adaptación de la norma básica y de su reglamento en materia de transportes a las reglas europeas derivadas de la Directiva de Servicios de 2006, una norma liberalizadora que en principio, y salvo excepción expresa y justificada, ampara la prestación de servicios económicos sin autorización administrativa previa. Estos desajustes provocaron que durante unos años la limitación de autorizaciones VTC a un máximo de una por cada 30 taxis desapareciera, con lo que ciudadanos avisados y empresas avispadas pudieron en ese paréntesis temporal solicitar autorizaciones en gran número que, aunque fueron en su mayoría denegadas por las diferentes Administraciones públicas implicadas, han acabado siendo reconocidas por los tribunales de justicia. Aunque el legislador español taponó el boquete regulatorio unos años después, las VTCs ya concedidas (y las que quedan por ser reconocidas por los tribunales) han alterado el equilibrio regulatorio de forma notable (la proporción entre taxis y VTCs en España ya no es de 1 a 30, sino más bien de 1 a 10, y aún puede reducirse más, como por lo demás ha ocurrido en la mayor parte de los países europeos con regulaciones semejantes a la nuestra, como Francia o Alemania, donde están ya casi a la par).

Obviamente,  la aparición de competencia (y de una competencia muy eficiente, además) en un sector donde, como hemos visto, durante cuatro décadas las autorizaciones de taxi garantizaban el disfrute de un mercado cautivo y en el que la oferta no ha crecido a pesar de que sí lo ha hecho la demanda, perjudica notablemente a los taxistas, habituados a que sus títulos jurídicos valieran muchísimo en el mercado (porque así lo provocaba esa regulación restrictiva… y así lo permitían las normas al consentir la transmisión de los títulos habilitantes). El valor de mercado del privilegio regulatorio concedido a esos 60.000 taxistas variaba dependiendo de zonas, pero como es sabido no era inhabitual que se hubieran de pagar 200.000 o 300.000 euros por una licencia de taxi en nuestras grandes ciudades. El cambio del ecosistema referido provocó la disminución de las posibilidades de rentabilización de la actividad y, en consecuencia, del valor de los mismos. Algo que ha hecho a los taxistas reaccionar con protestas numerosas, algunas especialmente visibles antes del verano, lo que ha llevado tanto al gobierno como a una mayoría del parlamento a adoptar una modificación legal en el sentido por ellos perseguido.

Esta modificación legal, intervenida por el Decreto-ley 13/2018, que ha sido analizado brillantemente por Gabriel Doménech ^[2], es una victoria indudable de los taxistas. Supone, en un plazo de 4 años, volver más o menos al equilibrio regulatorio anterior, pero no tanto por la vía de eliminar el exceso de autorizaciones VTC como convirtiendo las mismas en inútiles, pues a partir de ese momento sólo habilitarán para realizar servicios interurbanos (también se consideran urbanos los servicios dentro de un área de prestación conjunta del taxi que abarque varios municipios, como son las de las grandes conurbaciones españolas). Más allá de los numerosos problemas que plantea esta norma, tanto en su constitucionalidad formal (es dudoso que concurriera la urgencia que habilita para acudir al Decreto-ley) como también en lo competencial (la competencia para regular estas cuestiones es autonómica, y no estatal, sin que pueda intervenir el Estado para imponer una solución a las CCAA que éstas, además, no pueden alterar en lo sustancial por mucho que luego la norma pretenda decir que se delega en ellas la competencia) y respecto del fondo de la cuestión (las autorizaciones de VTC se están expropiando, en el fondo, sin que haya una indemnización mínima; y ello por no mencionar los problemas que esto supone desde la perspectiva del Derecho de la Unión en materia de prestación de servicios) hay una conclusión evidente y que nadie puede discutir: supone una victoria indudable de los taxistas, que han demostrado hasta qué punto su capacidad de presión es grande y cómo ésta les permite lograr soluciones regulatorias en su propio beneficio erradicando la incipiente competencia a la que tenían que hacer frente desde hace unos años.

Ahora bien, además de ser beneficioso para los taxistas, ¿esta cambio normativo sobrevenido es bueno para los intereses generales y los de la ciudadanía? Resulta bastante dudoso que así sea. Baste recordar algo obvio a estos efectos: que la razón de ser de las limitaciones cuantitativas en la prestación de estos servicios, tan tradicionales y con las que hemos convivido desde hace tantos años, nunca se han reconocido o concedido en beneficio de los taxistas, sino del interés general y de los consumidores. En otro contexto social y, sobre todo, tecnológico, el Estado entendía (en España y en todos los países de nuestro entorno) que esa limitación cuantitativa, siempre y cuando no fuera tan grande como para impedir que hubiera servicios suficientes para satisfacer la demanda, era la necesaria compensación a los taxistas, a quienes así se garantizaban unas rentas mínimas, a cambio de que éstos asumieran muchas cargas y obligaciones que las normas imponían para garantizar la calidad y la continuidad del servicio en beneficio del interés general y de los consumidores: tarifas fijas para evitar abusos, normas que obligaban a que hubiera un número mínimo de taxis en las calles en todo momento, reglas sobre emisiones o accesibilidad de los vehículos, etc. Por así decirlo, el Estado aceptaba ese oligopolio a favor de los que tenían una licencia de taxi porque a cambio obtenía unas garantías sobre cómo se podría prestar el servicio que, de otro modo, no habrían existido, comprometiendo la continuidad y calidad mínima del mismo.

Ocurre, sin embargo, que en la actualidad la tecnología permite cruzar de modo muy eficiente oferta y demanda, y el ejemplo comparado nos permite saber que en los ordenamientos donde no hay límites cuantitativos no suele haber problemas en este punto (antes al contrario, los problemas se dan más habitualmente en los países con límites al número de licencias). También sabemos cómo fijar precios justos, o limitar la variabilidad de los criterios algorítmicos que lo fijan en las modernas apps y plataformas de intermediación, sin necesidad de recurrir a regulaciones que limiten el número de prestadores. Y, por supuesto, es posible establecer medidas ambientales (por no hablar de las impositivas o las referidas a las condiciones laborales de los conductores) por medio del ordenamiento jurídico que garanticen las condiciones de prestación que consideramos adecuadas, siempre, y en todo caso. Todo ello sin alterar los equilibrios de mercado o las condiciones de rentabilización global del mismo, en beneficio de los consumidores. Pero, y como es obvio, sí afectando profundamente a la posición de quienes tenían autorizaciones de taxi.

La cuestión, pues, es que la regulación no ha de defender ni proteger a los taxistas, sino establecer unas condiciones de prestación que sean lo mejor posibles para toda la sociedad y, también, para cualquier persona que desee trabajar en este sector. En este sentido, además, la normativa habría de ser muy exigente en temas fiscales, ambientales y laborales, pero, y como es obvio, para cualquier vehículo que preste estos servicios. No se puede admitir que parte de las transacciones realizadas en España para contratar servicios tributen en paraísos fiscales, pero tampoco que quienes realizan estos servicios tributen a módulos, por ejemplo. Y las condiciones laborales de los empleados han de ser en todo caso exigentes y garantistas, pero para todos los prestadores por igual. La clave última que no hemos de perder de vista es que desde ningún punto de vista se puede defender que la consecución de estos objetivos públicos pase, a día de hoy, por restringir la actividad de las autorizaciones VTC… y menos aún  por la eliminación a efectos prácticos de toda capacidad de actuar en el mercado relevante, que es el del transporte urbano en las zonas de prestación conjunta, a las autorizaciones VTC ya concedidas. De hecho, y significativamente, en el debate público que se ha producido estos meses, tanto desde los sectores que han abanderado las protestas como desde los partidos políticos que tan receptivos a las mismas se han mostrado, estas cuestiones, sencillamente, no aparecen en el debate. Pareciera como si la regulación pública del taxi y de los mercados de prestación de servicios de transporte se hubiera de hacer atendiendo únicamente a cómo afecta la misma a un colectivo, el de los taxistas, sin que ni el interés general o el de los consumidores fueran elementos, siquiera a tener en la más mínima consideración.

A estos efectos, y como he defendido en otros trabajos con más extensión ^[3], solucionar este conflicto, si se hiciera desde una perspectiva de maximización del bienestar y de los intereses públicos, no habría de ser en absoluto complicado.  Bastaría con garantizar la libre prestación a todos los interesados en competir en este mercado con exigencias ambientales, de accesibilidad y de control de precios máximos que todos hubieran de cumplir en las mismas condiciones, así como estableciendo el mismo régimen fiscal y laboral a todos los prestadores. Junto a ello, si en algunos centros urbanos se apreciara un problema de congestión, se podrían establecer medidas de restricción del acceso a los mismos diversas y, en última instancia, incluso una limitación del número de autorizaciones en esos casos excepcionales y debidamente justificados, pero que debería solventarse empleando las reglas de la Directiva europea de servicios en estos casos. Por último, y dada la pérdida de valor de las autorizaciones de taxi, se podrían establecer mecanismos de compensación temporales que sirvieran para paliar los costes de transición a la competencia, como se ha hecho en otros sectores en España y se está haciendo en otros países en estos mismos mercados.

Ninguna de esas medidas es difícil de poner en marcha y todas ellas incrementarían el bienestar social, además de ser mucho más acordes a nuestro marco constitucional y el Derecho europeo en la materia. Lamentablemente,  gobierno y el legislador estatales han optado por regular esta cuestión, impidiendo que las Comunidades Autónomas, que son las competentes, puedan hacerlo en este sentido, de un modo totalmente contrario a los intereses públicos. Tarde o temprano habremos de rectificar estas normas. Eso sí, da la sensación de que habrán de pasar varios años, y habremos de padecer sus perniciosos efectos de forma intensa hasta que sean tan patentes que no puedan obviarse, antes de que las fuerzas políticas mayoritarias en España vayan a enmendar el error cometido.