ACTUALIDAD DE ESPAÑA                         AÑO 2004

16/07/2004: El desafío soberanista

Acabado el curso político 2003-2004 con numerosos y profundos cambios en la res pública española, a estas alturas está ya todo el mundo agotado. No todos los años se levanta uno fiel aliado del más grande liberador de Estados sometidos a la tiranía y se acuesta con un Gobierno impuesto por una red de terrorismo internacional rendido a la masonería.

Más allá de la espectacularidad de algunos de los cambios, parece claro que la verdadera y trascendental transformación a la que hemos asistido es a la ruptura del precario y provisional consenso en torno a la estructura del Estado alcanzado con la Constitución española de 1978. Los perfiles de la política aznarista, que poco a poco fue haciendo más explícita una idea de España de trazo grueso y conflictivo, han catalizado la ruptura del pacto de mínimos que la transición produjo. Probablemente toda la política de Aznar, incluyendo el estilo y las alianzas internacionales que acabaron costando a la derecha las Elecciones de 2004 se explican, en el fondo, como mero reflejo de esa idea de España. Y la imposición de la misma es muy probablemente, también, una de las razones por las que creció un caldo de cultivo que permitió la tremenda transformación que supone ver cómo un partido pasa de disfrutar de una cómoda mayoría absoluta a la oposición.

Liquidado el Aznarato, y merced al nuevo talante, al ansia infinita de paz y a todas esas cosas, muchas de las tensiones producto de la rutilante aparición de Españaza han desaparecido también. No obstante, la reacción en forma de desafío soberanista, que tanta fuerza y respaldo social logró en los años de Gobierno Aznar en Catalunya y Euskadi, va a condicionar enormemente el debate constitucional que, inevitablemente, va a abrirse en esta legislatura.

El próximo curso político será el de la respuesta política a los indudables desafíos soberanistas planteados en la actualidad, muy significadamente, por la Comunidad Autónoma Vasca (Catalunya, con el PSC de abanderado, está de momento aprovechando la estela para conseguir objetivos similares con menor estruendo y con un formato admisible en un federalismo, asimétrico, por supuesto, que no chocaría necesariamente con la idea de España como Estado). De cómo se articule ésta dependerá en gran medida cómo se conformará la España de los próximos años. No es poca cosa, por lo que quizá, cerrando el curso político, convenga echar la mirada atrás.

El "Plan Ibarretxe"

En el marco de la tradicional tensión entre las instituciones autonómicas vascas y el Gobierno español, el Ejecutivo vasco y su Lehendakari Juan José Ibarretxe iniciaron en 2003 un proceso de reforma estatutaria con la expresada intención de superar tanto el marco del Estatuto de Gernika como los lindes que la Constitución de 1978 establece para el reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas.

La propuesta, gestada en un momento en el que el conflicto político entre las instituciones regidas por partidos nacionalistas y el Gobierno español era máximo, supone el ejercicio de ruptura política efectivamente llevado a cabo (y no meramente expresado) más importante que el nacionalismo conservador vasco (encabezado por el Partido Nacionalista Vasco, la fuerza hegemónica dentro del mismo) ha emprendido nunca. Fiel a su tradición, con todo, las líneas maestras de la propuesta no pretenden desligarse total y absolutamente de la estructura institucional y orgánica encarnada en el Reino de España. Probablemente influyen en esta modestia última (al menos, si se compara con las aspiraciones que parecerían deducirse lógicamente de un credo nacionalista) tanto consideraciones de tipo pragmático (los efectos de la independencia sobre la economía vasca están lejos de intuirse, a día de hoy, positivos y la perspectiva de la integración en la Unión Europea de un hipotético Estado Vasco presenta cuando menos algunas dificultades directamente conectadas a los recelos franco-españoles que tendría que vencer) como la tradicional visión que el nacionalismo vasco tiene de sí mismo, del pueblo vasco y de sus instituciones, preñada de un marcado foralismo deducido de una especie de Unión Dinástica en la que la Monarquía española juega (ha de jugar) inevitablemente un papel al que no parecen dispuestos a renunciar. Debido a esta peculiar concepción, las posturas sobre la incardinación constitucional del País Vasco en un Estado español que lo incluiría junto a otras naciones tanto del PNV como de eximios representantes del conservadurismo monárquico español (véase el caso de Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón) han coincidido de manera más paradójica que sorprendente. Con todo, y a pesar de esta limitación última, la propuesta del Lehendakari Ibarretxe ha sido la más ambiciosa que nunca ha expresado institucionalmente el nacionalismo vasco. No es casualidad que viniera amparada por el clima social más favorable a las tesis nacionalistas de las que éstas han disfrutado nunca, en un momento político, el de la II Legislatura del Gobierno Aznar en España, que puede catalogarse sociológicamente, como involuntario efecto de las posturas de aquél, de verdadera época dorada de los nacionalismos periféricos.

Aunque inicialmente no se tuvo claro si operar de esta manera, finalmente el Gobierno vasco optó por dar al texto el carácter de una propuesta de nuevo Estatuto de Autonomía (en la línea ya señalada, de no llevar a cabo actuaciones que supusieran una ruptura total y definitiva con el entramado constitucional español, como habría sido, por ejemplo, la elaboración de una suerte de "Constitución vasca", manifestación de un pretendido derecho de autodeterminación del pueblo vasco). El texto de la propuesta de nuevo Estatuto para Euskadi así remitido por el Gobierno Vasco para su debate en la Cámara legislativa autonómica (el llamado "Plan Ibarretxe" [PDF]) presentaba (y presenta), sin embargo, de manera evidente, contenidos que lo hacían directamente incompatible con el orden constitucional español, en cuanto preveía para las instituciones autonómicas vascas un régimen de excepciones y derogaciones a un buen número de previsiones constitucionales que, sencillamente, hacían imposible su conciliación con la actual Constitución española salvo reforma previa de la misma.

La respuesta a la viabilidad jurídica y política del "Plan Ibarretxe"

El desafío político que supone la remisión a la cámara parlamentaria autonómica vasca de un proyecto de reforma estatutaria de semejante jaez no se le escapa a nadie. Es indudable que el nacionalismo vasco, aprovechando ese dulce momento al que le había conducido en el País Vasco la política del Gobierno Aznar, plantea un órdago a las instituciones estatales y al orden constitucional vigente, que pretende alterar y rediseñar de acuerdo con los postulados deseados por el nacionalismo vasco más conservador.

Frente a un reto político de semejante magnitud, la respuesta del Gobierno español, presidido entonces por José María Aznar (Partido Popular, derecha tradicionalista), se decanta por confundir los planos político y jurídico. En lugar de optar por permitir la natural evolución de lo que son pretensiones de cambio legítimas a través de los cauces previstos en el ordenamiento (discusión en el Parlamento vasco; posterior remisión del texto aprobado por el mismo a las Cortes españolas, de donde ha de salir la versión definitiva y donde los representantes de la soberanía nacional cuentan con enorme capacidad de actuación política para rediseñar el texto y, en su caso, adaptarlo a las previsiones constitucionales; si aun así hay incompatibilidades con la Constitución no subsanadas por las Cortes, y una vez aprobado el Estatuto, planteamiento ante el Tribunal Constitucional de sus posible óbices jurídicos...) el Gobierno trató desde un primer momento de abandonar el campo del debate político y sustituirlo por la confrontación jurídica inmediata, directa y cegadora de la discusión parlamentaria.

A esta estrategia responde la decisión del Gobierno Aznar de impugnar ante el Tribunal Constitucional la propuesta de reforma estatutaria antes de que ésta fuera debatida en el Parlamento vasco. Para ello construye procesalmente un recurso en el que cuestionó la constitucionalidad del acuerdo del Gobierno vasco que decidió remitirla a la cámara así como la propia decisión de la Mesa del Parlamento Vasco de admitir el texto para su debate.

La esencia político-constitucional del recurso se basó en la idea de que no entra dentro de las atribuciones de un Gobierno iniciar un debate sobre cuestiones sobre las que carece de competencias (tales cuales una reforma constitucional) o proponer la aprobación de textos jurídicos abiertamente inconstitucionales, como tampoco entra en las atribuciones de un parlamento debatir cuestiones que no le competen o abiertamente inconstitucionales. En atención a estas consideraciones, y sin tomar en consideración las evidentes posibilidades de evolución de un texto a lo largo de su debate parlamentario, el Gobierno entiende políticamente conveniente cercenar el mismo trámite y debate del texto. Y acude para ello al Tribunal Constitucional, en la esperanza de que éste le dé la razón. La actitud del Gobierno, reveladora de un espíritu muy cercano a las ideas de que la democracia ha de ser tutelada de forma militante y de que la expresión de ideas ha de ser limitada, incluso en sede parlamentaria, cuando se manifiesta en contra del orden constitucional busca en el fondo anticipar el hipotético reproche jurídico que pudiera merecer un nuevo e hipotético Estatuto de Autonomía del País Vasco aprobado en esos términos con la finalidad de impedir la discusión política del texto propuesto y de sus alternativas.

Debe tenerse en cuenta que la vía impugnatoria elegida, entre otras cosas, provoca el inmediato efecto de la suspensión de las actuaciones recurridas. Es decir, la paralización del debate (que, admitida la impugnación, puede prolongarse indefinidamente). Estas consideraciones y otras de un cariz similar han sido la base de no pocas críticas a la actuación del Gobierno Aznar, con independencia del juicio que pueda merecer el "Plan Ibarretxe" (que de forma prácticamente unánime es considerado manifiestamente contrario a la actual Constitución española, con las inevitables excepciones de jusritas "de corte"). Por su autoridad en la materia, son especialmente recomendables las reflexiones que realizó el Profesor de Derecho constitucional Francisco Rubio Llorente en un artículo aparecido en el diario "El País" y titulado de forma meridianamente clara: "Una impugnación equivocada" [PDF].

En cualquier caso, pocas dudas pueden albergarse respecto de la consciencia con la que el Gobierno se embarca en una batalla política de inusitada virulencia, en la que no duda en emplear todos los medios a su alcance, por complicado e incierto que sea su encaje constitucional. Tal alternativa es coherente con los pocos complejos con los que, en general, se habían venido ventilando por vía jurídica los enfrentamientos con el nacionalismo vasco desde que el Gobierno del Partido Popular pudo prescindir de los apoyos parlamentarios provinentes de los sectores más conservadores de aquél. Si bien en un primer momento el hecho de que las leyes convertidas en una suerte de remedo de baterías políticas se dirigieran especialmente contra el entorno social y político que apoya la lucha armada terrorista (en un proceso que culminó, recordemos, con la ilegalización de los mismos) permitió un sorprendente silencio en torno a ciertos excesos indudables (es el caso de la reforma de la financiación de partidos políticos realizada con el único propósito de convalidar la práctica ilegal del Ministerio del Interior de negar la misma a ciertas formaciones, que se hizo extensiva con una extensión muy probablemente contraria a la Constitución; ¡y es que incluso se aprobó con carácter retroactivo!), la ampliación del espectro del nacionalismo vasco a combatir llevó estas derivas a extremos ciertamente notables, llegando a afectar incluso a la legislación penal, que en un Estado de Derecho ha de constituir un ejemplo de prudencia y proporcionalidad. La política criminal del Gobierno del Partido Popular acabó, por esta vía, en convertirse en un instrumento más de respuesta a los problemas políticos planteados por el "Plan Ibarretxe", excéntrica y preocupante utilidad de la misma que culmina con la reforma penal que pretende incluir la posible convocatoria de un referéndum sobre el mismo en conducta delictiva.

Viabilidad jurídica de la impugnación del Gobierno de España

Más allá de la cuestionable elección gubernamental, al anticipar el debate jurídico para taponar el desarrollo del debate político sobre el texto, es extraordinariamente interesante analizar la posible base jurídica para llevar a cabo una impugnación de la naturaleza de la pretendida por el Gobierno.

La vía a la que acude el Gobierno español, el artículo 161.2 de la Constitución española, permite al Gobierno "impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses". Con base en el desarrollo legislativo (que fue y es, por otra parte, cuestionado) realizado por la LOTC, se ha venido entendiendo que la aplicación de la previsión de la suspensión automática afecta también a los recursos de inconstitucionalidad contra leyes autonómicas (art. 161.1 a) de la CE) dado que también son "disposiciones (...) adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas". Más allá de este efecto, el art. 161.2 CE en sí mismo se refiere a la posibilidad de que el Gobierno impugne ante el Tribunal Constitucional "disposiciones y resoluciones" de órganos autonómicos. Esto es, actuaciones no legislativas sino administrativas (ya sea la aprobación de reglamentos -disposiciones- o la adopción de actos administrativos -a través de las correspondientes resoluciones-) que, por excepción a lo que ocurre cuando su origen es estatal (donde sólo la jurisdicción ordinaria puede entrar a valorar si se adecúan o no a Constitución), podrán ser objeto de revisión en sede constitucional. Y así ha venido entendiéndose y aplicándose.

La pretensión del Gobierno de España de impugnar tanto el acuerdo del Gobierno Vasco que decidió remitir a la cámara la propuesta de nuevo Estatuto así como la propia decisión de la Mesa del Parlamento Vasco de admitir el texto para su discusión plantea por ello, junto al debate jurídico-político más global al que hemos hecho referencia inicialmente (aceptación de la tramitación de cualquier iniciativa parlamentaria frente a la idea de que ciertas propuestas inconstitucionales no han de poder ser siquiera tramitadas), planteaba una cuestión jurídica extraordinariamente interesante, referida a la posibilidad de entender comprendidas en la noción de "resoluciones" del artículo 161.2 CE las citadas actuaciones del Gobierno y Parlamento vascos impugnadas.

Sobre la posibilidad de entender estas actuaciones efectivamente encuadradas en el concepto de "resoluciones", asunto técnicamente crucial, el Gobierno español buscó el apoyo de reputados especialistas. El Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (órgano entonces dependiente del Ministerio de la Presidencia y, en la actualidad, del Consejo de Estado) ha dado a conocer a través de su página web tres estudios jurídicos de enorme densidad, que ofrecemos por su interés científico y por ser su acceso libre (pero que alojamos en nuestro servidor para evitar incrementar el consumo de ancho de banda ajeno), de los Profesores de Derecho administrativo Juan Alfonso Santamaría Pastor [PDF] y Tomás-Ramón Fernández Rodríguez [PDF] y del Profesor de Derecho constitucional Pedro González-Trevijano [PDF]. Los tres coinciden en apoyar las tesis de la Abogacía del Estado, que creía viable el recurso, y que finalmente acabarán siendo rechazadas por el Tribunal Constitucional. Aunque es cierto que, frente a la argumentación desarrollada por el trabajo de Fernández Rodríguez y, de manera más amplia y conectada con la idea de la conveniencia de incrementar la impugnabilidad de las actuaciones de trámite, por Santamaría Pastor, se echa en falta en la Sentencia un mayor desarrollo a la hora de rebatir estas tesis (algo por otra parte achacable a que tampoco la Abogacía del Estado hizo excesivo hincapié en ellas, centrando su argumentación en la parte más política del conflicto, quizá como consecuencia de un cálculo, que a la postre resultó equivocado, de que por esa senda eran mayores las posibilidades de recabar los apoyos de una mayoría del Tribunal).

A fin de cuentas, es de justicia reconocer que la expresión "resoluciones" contenida en el art. 161.2 CE no es precisamente unívoca. Habría sido ésta, muy probablemente, una excelente ocasión para aclarar cuál es el ámbito que nuestro Tribunal Constitucional considera oportuno atribuirle. De las argumentaciones de los dictámenes, así como de los precedentes que los mismos esgrimen, se extrae la compatibilidad de la jurisprudencia constitucional habida hasta la fecha con la posibilidad de conceptuar las actuaciones impugnadas como resoluciones. Otra cosa, que apunta pero no desarrolla el Tribunal Constitucional, es que la impugnabilidad de las mismas pueda quedar asociada a algo más que lo que es su contenido en tanto que resoluciones: actuaciones de mero impulso y trámite. Son, en tanto que "resoluciones", enjuiciables, pero lo han de ser únicamente respecto de su contenido propio en tanto que tales, en tanto que resoluciones: esto es, al margen de cuál sea el concreto contenido que trasladen (que es cuestión absolutamente contingente y que en nada condiciona o afecta a la resolución en sí). Esta idea, más esbozada que efectivamente expuesta, parece sustancialmente correcta, y permite conciliar técnicamente las exigencias más garantistas (reflejadas en la voluntad de extremar las posibilidades de recurso, incluso frente a actuaciones de trámite suficientemente relevantes) con la evitación de resultados tan desproporcionados como serían los resultantes de una suspensión del debate parlamentario como consecuencia de la contaminación que el fondo de lo trasladado pudiera provocar sobre la concreta resolución del Gobierno o del Parlamento, perfectamente legales y constitucionales en sí mismas consideradas, de dar traslado de unas u otras propuestas.

La solución dada por el Tribunal Constitucional: desestimación del recurso del Gobierno

El Tribunal Constitucional, centrándose sobre todo en las consideraciones más de tipo constitucional-finalista que abundando en las cuestiones de carácter más técnico-procesal (lo que por otra parte es una elección muy sensata, dada la naturaleza del conflicto que estaba resolviendo) rechazó finalmente la posibilidad de que las actuaciones del Gobierno y Parlamento vascos fueran impugnadas, mediante el Auto de 20 de abril de 2004 con el que resolvió la cuestión [PDF]. La argumentación del Auto adoptado por la mayoría, al margen de desgranar consideraciones de tipo técnico, se centra en la defensa de la necesidad de que el ordenamiento constitucional permita el debate en sede parlamentaria de cualquier iniciativa. Asunto éste que acaba convirtiéndose en el centro de la discusión, y que muestra la radical distinción entre dos formas de entender la democracia radicalmente diferentes. De hecho, y no obstante la existencia de siete magistrados favorables a rechazar la impugnación gubernamental, la complejidad y polémica del asunto, junto con lo enconado de las posturas en un asunto que en el fondo remite a la misma concepción de cada uno de los Magistrados sobre qué ha de ser una democracia, ha llevado a la división del Tribunal, pues hay cinco votos en contra del Auto finalmente adoptado. Estas posturas, que han dado lugar a los correspondientes votos particulares [PDF] , incluyendo uno del entonces Presidente del Tribunal Constitucional, el Magistrado Jiménez de Parga, abundan justamente en la idea de que el debate político en una democracia no puede versar sobre cualquier cosa, sino que se halla limitado por unos mínimos que en cualquier caso deben ser respetados y que coincidirían con el respeto a las líneas básicas del diseño constitucional.

Tal concepción de "democracia constitucionalmente militante", por definirla de alguna manera, es cierto que choca radicalmente con el propio diseño constitucional (como ponía de manifiesto, por ejemplo, el Profesor Rubio Llorente en el artículo ya mencionado [PDF]). Y, por supuesto, no se corresponde con los estándares tradicionales con los que se ha construido la noción de soberanía popular, la propia esencia del Estado democrático de Derecho o con los que se ha juzgado como un avance el encuadramiento jurídico de la manifestación de la voluntad popular a través de los poderes constituidos. De hecho, como señala la propia mayoría del Tribunal Constitucional en su Auto, un planteamiento de esta naturaleza provoca el paradójico efecto de, llevada al extremo, impedir cualquier revisión constitucional.

No obstante lo cual, es de justicia señalar que juristas de la trayectoria del Profesor y ex-Presidente del Tribunal Constitucional Álvaro Rodríguez Bereijo se alinearon con las tesis jurídicas que aceptaban la posibilidad de impugnación de estas actuaciones precisamente razonando, muy especialmente, sobre estas bases [PDF]. Y todavía tras la decisión del Tribunal Constitucional algunas de las primeras reflexiones publicadas perseveran en esta línea. Es el caso del artículo aparecido recientemente en el nº 628 de la revista Actualidad Jurídica Aranzadi -no disponible en abierto en la red-, donde Manuel Pulido Quecedo reitera este tipo de argumentaciones: "Con su desacertada expresión de que cortar el debate supondría someter al Parlamento a tutelas inadmisibles, el TC parece mantener al Parlamento (máxime un Parlamento territorial, al que parece reconocérsele «everything»), fuera del respeto debido al Derecho, porque al fin y a la postre el Parlamento es un órgano constitucional del Pueblo y del Estado, sometido al Derecho (art. 9.1 CE). La pregunta de si un proyecto de ley que reintrodujese la pena de muerte ¿debería también ser admitido para su debate porque si no se desvirtuarían los principios fundamentales de la democracia parlamentaria, sin necesidad antes de reformar la Constitución?, recorre como un espectro la decisión del TC". Parece todavía necesario explicar que, en efecto, en democracia es posible que un grupo político defienda y plantee la conveniencia de reinstaurar la pena de muerte, por ejemplo. Que hay cauces políticos para que tales pretensiones no cristalicen en una ley (a través de la discusión política y el debate parlamentario) y que, si finalmente así lo hiciera, hay posibilidades de reaccionar jurídicamente en tanto la Constitución española siga disponiendo lo que dispone (lo que, por otra parte, no ha de ser un contenido necesariamente eviterno).

La cuestión, en el fondo, conecta con la misma idea de democracia y de los límites al debate y la discusión parlamentaria. Enfrentado a la posibilidad de tener que reconocer al Gobierno estatal la posibilidad de utilizar una potentísima arma cual sería la capacidad de paralizar (al menos temporalmente) la misma tramitación y debate de cualquier iniciativa parlamentaria autonómica de constitucionalidad dudosa, el Tribunal Constitucional se ha decantado por defender una óptica de la democracia parlamentaria mucho más liberal y respetuosa tanto con los principios que inspiran todo nuestro texto constitucional como con las mismas ideas que subyacen a la declaración de cualquier Estado como social y democrático de Derecho.

El resumen y recopìlación de información sobre estas cuestiones está tomado de la web del Grupo de Análisis Crítico "Democracia y Poder", donde se encuentran, además, algunos artículos y documentos adicionales relacionados con esta cuestión. Asimismo, el weblog de Democracia y Poder ha reproducido estos contenidos con la pretensión de que sea posible hacer comentarios a los mismos.

ABP (València)