No se trata de hacer leer

Está ya a la venta el libro Ciudad y movilidad. La regulación de la movilidad urbana sostenible (también en versión ebook), que hemos realizado entre varios colegas y amigos, la mayor parte de nosotros juristas, con la intención de analizar cómo están regulados en España los problemas asociados en materia de movilidad urbana, convivencia entre peatones, ciclistas, transporte público y automóvil privado, así como las medidas de fomento y las acciones administrativas que se pueden adoptar dentro del marco legal vigente para fomentar un modelo de desplazamientos urbanos más sostenible.

El libro ha contado con la colaboración de muchos juristas de la red CicloJuristas porque, como se puede intuir, tiene su origen en las preocupaciones comunes de una serie de personas que, dedicándonos al Derecho, compartimos la preferencia personal de hacer nuestros desplazamientos urbanos en bicicleta. Y de esta coincidencia privada han surgido posteriormente lazos de amistad y muchas iniciativas, como la mencionada red (o, a escala de la Universitat de València, el colectivo Universitat en Bici), a las que este libro se une. Una obra que, de alguna manera, es parte de los resultados de un congreso que hicimos en 2013 sobre la ley valenciana de movilidad con ayuda de la GVA y gracias también al interés de la UIMP de Valencia, que nos acogió para realizar el seminario. Un seminario en el que contamos con la participación de mucha gente de colectivos como València en Bici, ConBici, Ciutat30, partidos políticos, sindicatos… que han trabajado mucho, a distintos niveles, por las mejoras en la movilidad urbana y a los que tenemos mucho que agradecer. Ojalá este librito pueda serles de utilidad en su trabajo. Y es que el tema está de moda y los poderes públicos, otrora reacios, parece que al fin se han dado cuenta tanto de la importancia de esta cuestión como de la creciente exigencia por parte de la ciudadanía de mejoras en la materia.

La obra (cuyo índice completo puede consultarse aquí) se estructura con una primera parte donde Joan Subirats habla de la importancia de la movilidad para dar calidad (y justicia social) a las políticas urbanas, y luego Vicent Torres nos explica la importancia de la movilidad urbana en términos de sostenibilidad mientras que Joan Olmos analiza la evolución de nuestras ciudades en este plano. A partir de aquí, el análisis es ya estrictamente jurídico, con Enrique Guillén explicando el fundamento constitucional de los derechos de los ciudadanos afectados por la regulación de la movilidad, Elisa Moreu explicando cuáles son los diversos instrumentos jurídicos con los que contamos para la regulación del fenómeno y Eloísa Carbonell dando cuenta de la concreta articulación de competencias de las distintas Administraciones públicas en la materia, así como del enmarque jurídico en que las políticas urbanas en esta materia, llevadas a cabo por los entes locales, se han ido produciendo. A continuación Michael Fehling nos hace un repaso muy interesante sobre la regulación en Derecho comparado, analizando las experiencias alemanas, francesas e inglesas en la materia de las que se pueden extraer muchas enseñanzas. Cerrando este bloque de trabajos Paco Bastida analiza con mucho detalle todos los aspectos jurídicos relativos a la movilidad ciclista (incluyendo la polémica del casco obligatorio, claro) y José María Goerlich nos expone los diversos enfoques con los que desde el Derecho se puede ordenar la movilidad urbana relacionada con los flujos laborales y qué medidas existen para, tanto desde los poderes públicos como desde los privados, incentivar los desplazamientos sostenibles por razón de trabajo. El libro se cierra, dado que una de las excusas que hemos tenido para volcarnos a estudiar el tema fue la aprobación de esa norma, con una serie de estudios sobre la ley valenciana de movilidad sostenible de 2011, una de las pocas normas autonómicas (la única junto a la catalana) que aspiran a regular de forma global la cuestión. El primero de ellos es un trabajo mío sobre la orientación general de la ley, sus virtudes, sus defectos y cómo estructura su voluntad de intervención jurídica. Después, Reyes Marzal analiza con detalle las medidas de planificación que prevé la norma y esta última parte de la obra se cierra con sendos trabajos de Diego Ortega y David Estal analizando experiencias aplicativas en relación a esta norma: el proceso de redacción del Plan de Movilidad Urbana sostenible de la ciudad de Valencia y una propuesta sobre usos de la vía pública de futuro.

En definitiva, que si estáis interesados, ya tenéis el libro a la venta, tanto en papel como en ebook en la web del editor, PUV (Publicacions de la Universitat de València).

A continuación, para aquellos interesados, incluyo mi capítulo en la obra, destinado como ya he dicho al análisis de la ley 6/2011 de Movilidad de la Comunitat Valenciana. Aunque centrado en esta experiencia valenciana, el texto, en la medida en que repasa sus virtudes y deficiencias, puede servir como guía de lo que podría o debería ser una buena norma autonómica en la materia: analiza qué ámbito competencial es propio a una norma autonómica dado nuestro reparto de competencias, explica los posibles modos de enmarcar jurídicamente la acción local y promover más decididamente la movilidad sostenible (obligaciones en materia de planificación, por ejemplo), explica las medidas que se pueden adoptar (y su engarce jurídico en España) en la regulación de los transportes colectivos tanto en gestión directa como indirecta así como en el sector del taxi y se da un repaso a cómo quedan los derechos de los ciudadanos en la materia. Por último, se analizan las ventajas e inconvenientes del modelo por el que opta la ley de planificación sectorial de la movilidad al margen de la planificación urbana genérica y se proponen medidas alternativas para profundizar en la participación ciudadana a la hora de adoptar este tipo de decisiones administrativas. Confío en que os resulte de interés.

La movilidad urbana sostenible en la ley valenciana de movilidad

Andrés Boix Palop
Profesor titular de Derecho administrativo
Universitat de València. Estudi General

 

SUMARIO: 1.1 La ley valenciana de movilidad. A) Precedentes legislativos. B) Delimitación del contenido de la ley y cuestiones competenciales. 1.2 Orientación, contenidos y estructura de la ley. A) Principios de la ley e impregnación de consideraciones de movilidad sostenible en la regulación del transporte. B) La movilidad urbana sostenible entre el hard law, el soft law y la mera declaración de intenciones voluntarista: el concepto de movilidad de la ley valenciana. 1.3 Medidas de incentivo de la movilidad sostenible en la ley valenciana de movilidad. A) Incentivo de la movilidad ciclista o peatonal. B) Vinculación con la planificación urbana. C) Carencias más importantes detectadas. 1.4 La gestión de la movilidad y del espacio público a partir de la participación ciudadana.

 

1.1 La ley valenciana de movilidad

A) Precedentes legislativos

La Ley 6/2011, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunitat Valenciana (LVM)[1] es, como ya se ha expuesto en varias ocasiones a lo largo de los trabajos reunidos en esta obra, una de las primeras experiencias españolas por medio de las cuales se han tratado de introducir con rango legal medidas de incentivo de la movilidad sostenible o, al menos, principios y un cierto encuadramiento jurídico de la cuestión a partir de los cuales, posteriormente, las Administraciones públicas (y también los particulares en ciertos casos) deberán actuar orientando sus iniciativas a la consecución de la misma. Los precedentes legislativos en España en esta línea son, como es conocido y ya ha sido señalado, más bien escasos: apenas si contamos con la Ley 9/2003 catalana, único precedente de regulación autonómica en la materia llegado a término; con las escasas menciones principiales de la estatal Ley 2/2011, de Economía Sostenible, que no introducen mandatos concretos más allá de una cierta exigencia o fomento de la planificación en la materia; y con las menciones de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas, que en relación a la reforma urbana y a las actuaciones sobre la ciudad ya consolidada, al menos, introduce entre los elementos a tener en cuenta en materia de planificación de las actuaciones en curso, consideraciones, bien  que de nuevo genéricas, en punto a la movilidad sostenible.

B) Delimitación del contenido de la ley y cuestiones competenciales

La norma valenciana de 2011 no es, con todo, exclusiva ni únicamente una ley de movilidad urbana sostenible. Lo que pretende el legislador valenciano, anclándose en las competencias en materia de transporte (artículo 49.1.15 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, EACV) que le son propias, es configurar de modo completo el “marco normativo regulador del transporte terrestre en la Comunitat Valenciana”, como señala el Preámbulo de la ley, con expresa mención al hecho de que ya desde el año 1978 la propia Constitución española preveía en su artículo 148.1.5ª la posibilidad de que estas competencias fueran asumidas por los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas. Aunque nada habría impedido que una previsión expresa sobre “movilidad sostenible” fuera incluida en el EACV (pues la competencia no está listada en el artículo 149.1 CE como estatal) el caso es que la misma no ha sido nunca incluida, de manera que la regulación sobre esta materia no es de por sí evidente que pueda abarcar cualquier faceta referida a la movilidad. No lo es, al menos, y desde un punto de vista jurídico, en lo que se refiere a la regulación de las cuestiones más íntimamente relacionadas con la materia “movilidad sostenible” (siempre, como se ha dicho, en ausencia de previsión estatutaria).

El caso es que, sea por convicción (al entender que la regulación en esta materia ha de ir de la mano de la del transporte público de ámbito autonómico, por una cuestión de coherencia y un entendimiento amplio y ambicioso de los retos que plantea una regulación del transporte y la movilidad adecuada a las necesidades actuales), sea por necesidad táctica (para lograr un punto de apoyo competencial que pueda ser suficiente a efectos de regular estas cuestiones en defecto de indicación estatutaria expresa que atribuya la competencia en esta materia), la regulación legal en materia de movilidad urbana sostenible en la Comunitat Valenciana se ha aprobado como parte de una regulación mucho más genérica que abarca otros modelos de movilidad de tipo tradicional como la regulación del taxi o las concesiones de servicio público de transporte de viajeros por carretera, la regulación de las infraestructuras de transporte autonómico y en general todas las consideraciones jurídicas que a nivel autonómico se refieren a la ordenación del transporte público. Lo cual no es en sí mismo una mala cosa, pues como ha recordado Michael Fehling en su capítulo sobre la aplicación del Reglamento europeo 1370/2007, del que también la ley valenciana de movilidad trae en gran parte causa, no pocas de las cuestiones que tienen que ver con la movilidad urbana sostenible se articulan (o, al menos, se podrían articular) a través de los mecanismos jurídicos que ese reglamento establece para la ordenación de los servicios de transporte de pasajeros, el establecimiento e incentivo de la competencia en el sector y las posibilidades de control y subvención públicos respecto de ciertas características de los servicios por la vía de diversos instrumentos jurídicos.

El problema de fondo en cuanto a las potestades de regulación sobre la materia nos remite a la existencia, pues, de dos títulos competenciales vagos e imprecisos, tanto el estatal “tráfico y circulación de vehículos a motor” (artículo 1491.21ª CE) como el autonómico “ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable” (artículo 49.1.15 EACV) que podrían aspirar a invocar, en ambos casos, suficiente legitimidad a falta de título autonómico específico en la materia para entenderse llamados a regular la cuestión. Parece evidente que la movilidad sostenible tiene, en efecto, que ver con la “circulación de vehículos a motor”, lo que ha de permitir al Estado actuar en esta materia (por ejemplo, es evidente que el establecimiento de normas técnicas en materia de emisiones de esos vehículos a motor le corresponde), del mismo modo que la competencia autonómica en materia de transporte permite introducir medidas de sostenibilidad en la regulación de transportes (serían también perfectamente válidas y competencialmente inobjetables previsiones que incrementaran las exigencias en materia de emisiones, por ejemplo, para los vehículos que se emplean para los servicios de transporte, por ser ésta una cuestión de competencia claramente autonómica). Las dudas aparecen cuando nos enfrentamos a regulaciones que, desligadas de una regulación directa del transporte, pretenden introducir “movilidad sostenible” privada, como por ejemplo hace el Título I de la ley valenciana. Es en esta parcela donde las dudas aparecen y los conflictos de tipo competencial que en esta misma obra han tratado con detalle en sus fundamentos constitucionales tanto Enrique Guillén (primer capítulo de la segunda parte) como Elisa Moreu y, con más detalle y atención al hecho local, Eloísa Carbonell (capítulos dos y tres de la segunda parte, respectivamente) han de ser tenidos en cuenta. Piénsese, por ejemplo, en la efectiva existencia o no de competencia de una ley autonómica, siguiendo el ejemplo que hemos señalado, para introducir medidas que en la práctica penalizaran sensiblemente (por ejemplo en sus posibilidades de acceso a ciertos núcleos urbanos) a vehículos más contaminantes (pero respetuosos con los límites máximos de emisión fijados en la norma estatal). ¿Podría hacer algo así un legislador autonómico o supondría una invasión de la competencia estatal?.

No tiene sentido en este punto reiterar los planteamientos y fundamento constitucional de la cuestión (me remito en este punto íntegramente, como he dicho, a Guillén, Moreu y Carbonell,  que la tratan en esta misma obra de forma técnicamente impecable), pero sí apuntar algunas consecuencias prácticas de este debate en relación a la ley valenciana. Una norma que no ha generado polémica ni conflicto competencial por su, en el fondo (y como veremos) escasa ambición a la hora de tratar las cuestiones puramente relacionadas con la “movilidad” ajenas al título “transporte”, a pesar de la aparente pretensión de generalidad que invoca. Así, para una ley como la valenciana, son plenamente válidas las razones competenciales expuestas, que apuntan a la necesidad de una extensión generosa de la capacidad autonómica de regulación en estas materias, máxime si lo hace concretando principios y orientaciones que pueden (como veremos) ser extraídas de la Constitución y, sobre todo (y este asunto parece clave) en aspectos donde hasta la fecha no existe regulación estatal (previsiones sobre itinerarios peatonales o ciclistas de tipo programático), lo que minimiza los problemas; o haciéndolo de modo coherente y no conflictivo con las medidas de fomento preconizadas por el Estado; o anudando las previsiones a materias vinculadas a otras de clara competencia autonómica (planificación); pero evitando toda aquella previsión que pueda interferir más claramente en la competencia estatal. Puede decirse, con todo, que más allá de estas cautelas jurídicas, hasta la fecha la razón más importante por la que este conflicto no se ha manifestado es la propia timidez y falta de ambición de las Comunidades Autónomas en la materia, que bien no han legislado al respecto o bien, como en el caso valenciano, lo han hecho de manera en el fondo poco ambiciosa, por lo que no ha aparecido posibilidad alguna de conflicto (esta prudencia es una tendencia habitual no siempre plausible, por lo demás en el despliegue estatutario valenciano, como he explicado en Boix Palop, 2013a: 47-61, tratando de justificar las razones por las que una mayor ambición, aun a costa de generar más conflictos competenciales, sería deseable).

Reflexiones muy parecidas merece, por cierto, la discusión en torno a la mayor o menor extensión de las competencias municipales a la hora de ordenar cuestiones referidas a la movilidad atendiendo a la especificidad local, un ámbito de actuación concreto y diferenciado que permitiría ayudar a distinguir jurídicamente la “circulación de vehículos a motor” de la “movilidad urbana” (Retuerta Moreno, 2010; Carbonell Porras, 2011). El protagonismo municipal, que es indudable que no puede ser pasado por alto en esta materia, lleva al reconocimiento de una visión amplia de sus competencias, como señala la jurisprudencia del Tribunal Supremo  ya comentada en esta obra (SSTS de 22 de enero de 2013 y de 8 de marzo de 2011, citadas por ejemplo por Carbonell, que expone en su trabajo con detalle los casos que dieron origen a las mismas, véase también Prieto Etxano, 2012; y Moreu Carbonell, 2012), ya definitivamente consolidada, pues, en cuanto al margen de las ordenanzas municipales para realizar alteraciones a reglas de circulación ciclista dentro de las ciudades. Parece en definitiva que se ha generado cierto consenso sobre la conveniencia de una consideración amplia y generosa de las posibilidades de acción municipal en la materia, siempre que se pueda entender que hay una diferencia esencial entre el hecho urbano y la circulación entendida en sentido general o que la movilidad urbana pueda conectarse con otras medidas (planificación) que la integren. A estos efectos, y por mucho que la alteración del enunciado de las competencias municipales que realiza la Ley 27/2013 de reforma del régimen español sea de mínimos en la materia que nos ocupa, y pocas conclusiones se puedan extraer por ello de la nimia alteración de la literalidad del precepto producida (en su redacción actual, tras la reforma, la competencia municipal se predica respecto del “tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad” así como de “transporte colectivo urbano” (artículo 25.2 g) LRBRL en la nueva redacción dada a la misma por la Ley 27/2013), al margen de la competencia sobre materias afines como el urbanismo, usos de la vía pública o actividades económicas), ha de señalarse que la reforma local, que no ha sido especialmente generosa en general con la acción municipal (Boix Palop, 2013b; 2014b), al menos sí lo ha sido en este ámbito, donde no sólo no recorta competencias sino, antes al contrario, da la sensación de que los enunciados actualmente en vigor son ligeramente más abiertos y generosos que los anteriores, introduciendo la idea de movilidad de forma genérica[2]. Parece, pues, más o menos consolidada definitivamente la idea de que cierto protagonismo municipal en estas materias no es malo (por mucho que pueda plantear, como recuerda Bastida también en esta obra, ciertos problemas de dispersión que deberían ser resueltos, si acaso, con mecanismos de armonización preferentemente no imperativos) y que la regulación general de la “movilidad” en el medio urbano ha de ser una responsabilidad municipal.

En todo caso, no hemos de perder de vista que los conflictos competenciales en esta materia, del estilo de los que señala Fehling cuando relata (capítulo cuarto de la segunda parte de esta obra) la discusión jurídica generada en un ordenamiento como el alemán a la hora de analizar el posible establecimiento de peajes urbanos (por ser la parte urbana de las carreteras federales de competencial del Bund) o en relación a las normas fiscales que pueden beneficiar ciertos modelos de movilidad urbana sostenible como la eléctrica (debido al complejo reparto de competencias en materia financiera), sin duda aparecerán también en nuestro país, como demuestra el ejemplo comparado, cuando la acción pública en estos dominios madure y, con esta maduración, aparezcan más iniciativas legislativas o regulaciones, incrementándose los posibles focos de conflicto. No es de extrañar, de hecho, que haya sido precisamente la generalización del uso de la bicicleta en las ciudades, que ha llevado a los Ayuntamientos a regularlo con más detalle de lo que había venido siendo habitual hasta la fecha, el aspecto que más conflictos ha generado (como demuestra la proliferación de recursos contra estas ordenanzas municipales). Unos conflictos de tipo competencial que con anterioridad, sencillamente, en ausencia de tratamiento jurídico de la cuestión, no se percibían y sólo se han desencadenado cuando la acción pública municipal no ha tenido más remedio que aparecer. Es pues esperable que la afirmación futura de competencias generales autonómicas en estos dominios, hasta ahora más bien prudente, como ya se ha dicho, genere reacciones defensivas de la competencia estatal que no se han producido aún por el simple motivo de que no han sido necesarias por la misma prudencia (o inactividad) autonómica. Estas reacciones muy probablemente cuestionarán la extensión del título “transporte” a la movilidad urbana, caso de que aparezcan conflictos, como puede ser el caso si las Comunidades Autónomas comienzan a legislar de forma ambiciosa, al menos respecto de la competencia estatal para dictar las normas en materia de circulación de vehículos a motor y tráfico. Y si, por ejemplo, estos conflictos lo son por el establecimiento de hipotéticas reglas autonómicas que traten de incentivar el empleo de coches eléctricos, ni siquiera se puede apuntar aquí el argumento, quizás válido para las bicicletas, de que la competencia estatal se limita sólo a los vehículos motorizados (véase Guillén, en esta misma obra). Por último, y en relación a las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas, el hecho de que los aspectos fiscales y financieros en materia de tráfico y movilidad sostenible hasta la fecha no hayan sido empleados por el legislador autonómico ha hecho que no aparezcan conflictos. Pero la experiencia en materia de tributos autonómicos permite augurar una reacción estatal indudable caso de que se pretendan conseguir objetivos de movilidad (o de descongestión), o incluso finalidades ambientales, por medio del establecimiento de gravámenes diferenciados que, a buen seguro, el Estado entenderá como difícilmente compatibles con la unidad de mercado, por ejemplo, o las últimamente omnímodas consecuencias jurídicas en punto a la atribución de competencias del artículo 149.14ª de la Constitución (Boix Palop, 2014b). Quizás sea ésta, de hecho, una de las explicaciones por las que, en materia de incentivos fiscales a la movilidad sostenible, la situación en España avanza tímidamente, con planes estatales de fomento de diversa índole (por ejemplo, para vehículos híbridos o eléctricos) pero muy poca actuación diferenciada por parte de las Comunidades Autónomas, que se limitan a ejecutar pero no a legislar en la materia. Se evita con ello el conflicto, pero también la “competencia” regulatoria y la experimentación que un sistema descentralizado y de tipo federal en el reparto del poder potencia, permitiendo avances más rápidos en ocasiones y la identificación y consolidación de las medidas de incentivo que se detectan más eficaces de entre las diversas que se pueden poner en práctica (Doménech Pascual, 2006).

Del mismo modo, a escala local, también la ausencia de acción pública decidida por parte de los municipios en materia de movilidad sostenible, que podrían hacer muchas más cosas apurando las posibilidades de la regulación que les confiere competencias  sobre “movilidad” (artículo 25.2 g) LRBRL) o a partir de cierta población con la obligación de prestar servicio de transporte público de viajeros (artículo 26.1 d) LRBRL, para municipios de más de 50.000 habitantes), explica la ausencia de conflictos competenciales mayores. No obstante, en cuanto una regulación más ambiciosa ha aparecido (para regular la circulación ciclista, en este caso), inmediatamente ha surgido el roce. Y es de prever que medidas igualmente ambiciosas de uso del espacio público, si se adoptaren, pudieran plantear idénticos problemas. De nuevo, sin embargo, es el marco fiscal y financiero del fomento de la movilidad urbana donde pueden potencialmente aparecer más conflictos, pero también aquí la existencia de reserva de ley impone una cobertura legal que minimiza el margen municipal en tanto no se dé esta habilitación, desplazando primariamente el conflicto a las relaciones entre las leyes autonómicas y estatales.

Es digno de reseñar, por último, que en línea con lo que es el Derecho público español en la materia, las actuaciones de los entes locales a escala supramunicipal hayan sido históricamente tan escasas y que incluso en la actualidad no se plantee su potenciación. De nuevo, una inveterada tradición de aversión al asociacionismo municipal o la prestación de servicios mancomunadamente por motivos funcionales por parte del legislador (Boix Palop, 2013a: 155-160) está impidiendo el desarrollo de muchas iniciativas en los ámbitos que les son naturales. Porque del mismo modo que la movilidad urbana sostenible ha de ser cuestión local, tratada en proximidad y con íntima participación, lo más porosa posible, de todos los vecinos, el ámbito normal de adopción de decisiones de conexión interurbana (redes ciclistas y peatonales comarcales, por ejemplo) debería ser la agrupación de estos municipios antes que una lejana Administración autonómica que ni tiene por qué conocer los flujos habituales, ni las posibilidades de las infraestructuras ya existentes o de usos concurrentes sobre las mismas, etc. Ejemplo paradigmático de lo que se comenta es el artículo 11 LMV, por ejemplo, que para la redacción de los planes de movilidad supramunicipales, de ámbito comarcal o metropolitano, deja la iniciativa y protagonismo a la acción autonómica, cuando parece obvio que la manera más adecuada de regular esta cuestión sería a partir de la acción conjunta de los municipios implicados. Cuestión diferente es que pueda ser conveniente y necesario, como por ejemplo está realizando en la Comunitat Valenciana la Agència Valenciana de l’Energia, que haya un órgano autonómico de apoyo técnico al que puedan recurrir, caso de entenderlo necesario, los Ayuntamientos. O que por vía de la acción de fomento al uso (subvenciones finalistas, programas de ayudas más generales) se intente incentivar que los Ayuntamientos se impliquen en actividades de esta índole. La ejecución de las mismas, sin embargo, debiera quedar siempre en manos de los municipios.

 

1.2 Orientación, contenidos y estructura de la ley

A) Principios de la ley e impregnación de consideraciones de movilidad sostenible en la regulación del transporte

La ley es, como se ha dicho, aparentemente muy consciente de la necesidad de dotar de un tratamiento unitario a toda la regulación en materia de transporte público, así como de la importancia de “impregnarla” de medidas a favor de modelos más sostenibles, por lo que a nivel de principios, o en la retórica de la Exposición de Motivos, las referencias a una concepción integrada de la movilidad plenamente coherente con esta visión (y que, por ello, se trasladaría también a la movilidad urbana) son constantes[3]. El primer objetivo de la ley (artículo 1.1 LMV), así, es “(e)stablecer los criterios generales destinados a promover la movilidad en el marco del mayor respeto posible por la seguridad, los recursos energéticos y la calidad del entorno urbano y del medio ambiente”. Por ello, también, en los principios generales que enumera su artículo 2 aparecen referencias a la salud y la calidad del entorno y del medio ambiente (2.2c), la disminución de los consumos energéticos específicos (2.2d) o la promoción del transporte público para todas las personas y de la intermodalidad (2.2e), enlazando de forma clara las consideraciones ambientales con las que tienen que ver con la estricta ordenación del sector del transporte: la mejora de la accesibilidad es principio rector de la ley según el artículo. 2.2b o la de la seguridad (artículo 2.2a), mientras que el gran objetivo perseguido por la misma es la regulación del sector, en cumplimiento del marco europeo, de modo que las Administraciones Públicas faciliten “la movilidad de las personas como elemento esencial de su calidad de vida y de sus posibilidades de progreso en relación con el desarrollo de sus oportunidades de acceso al trabajo, a la formación, a los servicios y al ocio” (artículo 2.1 LMV).

Sin embargo, este planteamiento de partida, plasmado en principios y declaraciones generales, no tiene después plasmación a lo largo del articulado de la ley cuando la misma regula el transporte. Frente a una visión que a efectos proclamativos parece tener claro que los instrumentos jurídicos tradicionales de ordenación del transporte, adaptados a las nuevas exigencias del Reglamento europeo 1370/2007, han de ser empleados para incentivar los medios de transporte más ambientalmente respetuosos, hay en la ley, a pesar de que se trata de un texto reciente (2011), una clamorosa ausencia de mecanismos que permitan poner en marcha algunas de las medidas (a las que se refería Fehling en la sección 4.2 de la segunda parte de este libro) que conectan efectivamente y en concreto las políticas de transporte público con la sostenibilidad y que son, ya a estas alturas, absolutamente sólitas en otras regulaciones o en la acción pública de las Administraciones de países de nuestro entorno.

Todo el Título II de la ley, referido a la regulación del transporte de viajeros, parece transplantado de una norma legal que se hubiera preparado al margen de lo que en la ley dice su preámbulo o de la regulación y principios del Título I. La idea de sostenibilidad desaparece de finalidades y de los objetivos que han de guiar a las autoridades públicas a la hora de fijar rutas, programas o de ordenar administrativamente el sector. La ley establece tipos de contratos, procedimientos de adjudicación, mecanismos de exclusividad o de subvención (todo ello adaptado a las nuevas normas europeas) pero en ningún caso vincula a consideraciones de movilidad estos elementos, como sí pudo hacerlo, por ejemplo, identificando ciertas preferencias por un determinado tipo de vehículos o de prestaciones que garanticen menos emisiones contaminantes en las normas generales que deben guiar las adjudicaciones que, sin embargo, optan por dar no pocas indicaciones de tipo técnico y jurídico sobre cómo hayan de realizarse éstas pero nada dice respecto a la cuestión que nos ocupa (artículo 31 LVM)[4]. Idénticas consideraciones merece la regulación del servicio de taxi (Capítulo III), muy completa y detallada (más allá del acuerdo o desacuerdo que pueda merecernos su orientación)  en todo lo referido a la naturaleza de las autorizaciones, la competencia para decidir que se oferten, los derechos que conllevan, las posibilidades de transmisión, los términos en que ha de desarrollarse el servicio (así como reglas para enmarcar la competencia) o las tarifas, etc. Pero, por el contrario, la norma en ningún momento parece entender como necesario establecer incentivos, por ejemplo, en la forma de garantizar algún tipo de prioridad (o exclusividad) de las hipotéticas nuevas licencias a favor de automóviles con menos emisiones o incluso que empleen combustibles no fósiles. En esta misma línea, y no para las nuevas concesiones sino para todos los taxis, el artículo 54 LVM sí desarrolla, de nuevo con cierto detalle, las características que han de satisfacer los vehículos en los que se desarrolle el servicio. Más allá del efecto indirecto que limitar la antigüedad máxima del parque tiene sobre el respeto al medio ambiente, por el mero hecho de que el desarrollo tecnológico va minimizando consumos y contaminación, nada relacionado con la sostenibilidad o la movilidad urbana ambientalmente más respetuosa aparece en el listado: se regulan cuestiones de comodidad, de accesibilidad, de seguridad, etc., todas ellas de indudable importancia, pero no se introduce exigencia alguna derivada de una visión comprehensiva de la sostenibilidad.

Como es evidente, ni en un caso (ordenación del transporte público de pasajeros) ni en otro (taxi), como tampoco en las previsiones posteriores del Título III sobre infraestructuras de transporte, el hecho de que la ley nada mencione sobre el particular impide a las Administraciones competentes un desarrollo posterior de una política ambiciosa en este sentido por medio de actos de desarrollo y de aplicación que sí tengan en cuenta lo que la ley ha preferido obviar. Pero, como es evidente, todo lo que en este sentido y esa dirección es posible tras la aprobación de la LMV también lo era, perfectamente, antes de la misma, de modo que nada ha cambiado ni mejorado al respecto su aprobación. En cambio, sí puede considerarse que el hecho de haber aprobado la norma en estos términos (máxime tras su enfático preámbulo y la apariencia de sus principios generales) constituye una oportunidad perdida para haber profundizado en esa vía y, como veremos posteriormente, la falta de soporte legal sí dificultará (cuando no impedirá) ciertas políticas públicas de movilidad o medidas que requieran de cobertura legal estricta (por ejemplo, las que pretendan emplear estímulos fiscales o facilitar la creación de peajes urbanos, pues para estas medidas la cobertura legal parece esencial –Auby, 2011).

Por estas razones, a efectos de analizar la incidencia de la ley en la movilidad urbana sostenible, podemos prescindir de la regulación en materia de transporte, dado que no aporta novedades al respecto a pesar de las proclamas de la norma y de la supuesta aproximación global coherente al problema de la movilidad. Nos centraremos a continuación, pues, en señalar las partes de la ley que sí afectan a la movilidad urbana y que introducen elementos novedosos y a tener en cuenta a efectos de diseñar un modelo de la misma más sostenible. Son las previsiones contenidas en el Título I de la ley, que a la hora de la verdad opera, a pesar de que teóricamente expresa los principios generales que deberían impregnar el resto de la regulación, como una norma con contenidos y virtualidad exclusivamente propios.

B) La movilidad urbana sostenible entre el hard law, el soft law y la mera declaración de intenciones voluntarista: el concepto de movilidad de la ley valenciana

Resulta hasta cierto punto decepcionante analizar las efectivas transformaciones en la movilidad urbana que, a la hora de la verdad, supone la nueva ley. Si las promesas del preámbulo o de los principios generales de la ley ya hemos explicado que impregnan más bien poco o nada las políticas de gestión del transporte público (autobuses, taxis…) que habrán de llevar a cabo las Administraciones competentes, tampoco establecen demasiadas obligaciones concretas o mecanismos de fomento directo en relación a la movilidad sostenible. Desde una perspectiva de hard law, las obligaciones son más bien pocas; el “palo” del que hablaba Elisa Moreu en su capítulo de la parte segunda de este libro (esto es, las medidas clásicas de policía administrativa intensamente ordenadora y predeterminadora de conductas), más bien escaso. Pero es que tampoco las zanahorias (medidas de fomento) abundan. La ley las más de las veces se queda en declaraciones de intenciones voluntaristas o, al menos eso sí lo hace, en la imposición de obligaciones de planeamiento que sólo indirectamente puedan acabar generando efectos futuros.

Ejemplos de medidas proclamativas, además de los principios generales de la ley a los que ya nos hemos referido, vamos a encontrar en número abundante. Tienen la ventaja, eso sí, de que al menos permiten identificar y establecer el modelo de movilidad por el que apuesta la Comunitat Valenciana, expresado en ese artículo 2.1 LMV al que ya hemos hecho referencia:

“Las administraciones públicas facilitarán la movilidad de las personas como elemento esencial de su calidad de vida y de sus posibilidades de progreso en relación con el desarrollo de sus oportunidades de acceso al trabajo, a la formación, a los servicios y al ocio”.

Como puede verse, la idea que late en la ley es que la movilidad es en sí misma buena y hay que fomentarla y tratar de lograr la máxima posible, sin que nadie pueda ver frustradas sus expectativas de moverse lo más posible (o, al menos, todo lo que quiera o necesite) pues se vincula la misma, el preámbulo lo hace expresamente, a las posibilidades de mejora y desarrollo no sólo económico sino también social (en contraste con las reflexiones, por ejemplo, de Olmos o Torres en la primera parte de esta obra, que han argumentado la importancia de poner el foco, por muchas y muy buenas razones, no sobre la movilidad sino sobre la accesibilidad efectiva).

Esta idea de fondo, que explica la orientación de la ley (y que, de hecho, puede tener mucho que ver en la incapacidad de las consideraciones de sostenibilidad para impregnar tanto la regulación del transporte público como las potestades administrativas de ordenación de los servicios públicos asociados), se reproduce en la lista de derechos que el artículo 16 de la norma reconoce a los ciudadanos (y que, de nuevo, tienen en muchos casos un valor meramente declarativo y simbólico). Así, los derechos reconocidos van en la línea de maximizar la convicción de que fomentar la movilidad es una buena medida siempre y de que por ello ha de ser una labor pública tratar de incrementarla y proporcionar a todos los ciudadanos cotas máximas de movilidad. Por esta razón, la norma reconoce derechos como el de optar en libertad por el modo de transporte más adecuado a sus necesidades (artículo 16.1a LVM), disponer de servicio básico de transporte público con independencia del lugar de residencia (artículo 16.1b) o el derecho a la prestación de servicios de transporte con niveles de calidad (artículo 16.1d) o de toda la información sobre los mismos para poder planificar sus desplazamientos (artículo 16.1e). Más allá de la reiteración de algunos de estos contenidos o de la extrañeza (¿y cierta degradación?) que la idea de derecho asociada a una actividad informativa de la Administración (la de dar a conocer las alternativas de transporte que ofrece) que ésta es la primera interesada en desarrollar, lo que nos interesa mencionar ahora es que estamos una vez más ante proclamaciones con un contenido meramente declarativo (pues la concreción de esos umbrales de calidad y de la efectiva posibilidad de acceder a los servicios o no y de tener esa libertad de elección dependerá de la provisión de servicios públicos ofrecida por el mercado o, en su caso, por la propia Administración competente, con posibilidades de fiscalización o control judicial de posibles déficits ciertamente escasas y, la verdad, necesitadas de una construcción dogmática importante ante la ausencia de concreción de umbrales o servicios mínimos en la ley que aporten algo de densidad a los derechos proclamados y supuestamente garantizados).

Un valor proclamativo que, eso sí, apunta hacia un modelo muy concreto de movilidad, no necesariamente sostenible, basado en la idea de garantizar la libertad y la igualdad del ciudadano a la hora de poder elegir los medios que prefiere emplear a partir, se supone, de una oferta de mínimos y de la garantía de que todas las opciones serán tratadas o favorecidas de un modo más o menos igualitario. Es interesante señalar desde este momento, por ello, que la ley valenciana 6/2011, de manera patente, no comparte el modelo de movilidad urbana sostenible defendido en esta obra, como ya hemos apuntado, por Torres u Olmos, que entienden como esencial atender a la accesibilidad antes que a la movilidad y consideran, por ello, incluso, perfectamente adecuado el fomento de medidas de desincentivación de la movilidad en algunos casos. Igualmente, Goerlich (en el capítulo 5 de la segunda parte de esta misma obra) nos refería las bondades (y posibles efectos benéficos sobre la salud y la economía debido a la reducción de accidentes que conllevaría[5]) de limitar en la medida de lo posible los desplazamientos laborales que a día de hoy ya pueden sustituirse optando por el teletrabajo o medidas equivalentes. Sin embargo, como la LVM pone de manifiesto desde su Preámbulo y primer artículo, así como en los mencionados principios del artículo 2 (y especialmente el artículo 2.1 LVM) o los derechos que en materia de movilidad reconoce a los ciudadanos (artículo 16 LVM), es patente que el modelo de movilidad de la misma se basa en su consideración como un valor en sí mismo y la conveniencia, por ello, de garantizar la mayor expansión posible de la misma a todos los ciudadanos, a los que se les reconoce un derecho a optar por la que estimen más conveniente para sus intereses en condiciones de igualdad (artículo 16.1a LVM). Este concepto, aparentemente más liberal, puede ir en la línea, en efecto, como ha explicado en este mismo libro Fehling, de las ideas subyacentes a la regulación del Reglamento europeo 1370/2007, pero hay que recordar también que ese reglamento es sólo una elaboración parcial, que busca dar las mejores soluciones jurídicas a un problema concreto (articulación de mejoras del servicio por medio de la incentivación de la competencia con la provisión y garantía de las necesidades de servicio público en el sector) y no una valoración global emanada desde la Unión Europea sobre el diseño global de movilidad y cuál deba de ser la orientación a la misma que deba incentivarse. Por todo ello hay que añadir a la crítica que merece el concepto de movilidad subyacente a la LVM no sólo las reflexiones en punto a su contradicción con visiones más avanzadas de sostenibilidad y accesibilidad sino, también, su contradicción con los valores tanto europeos o constitucionales en la materia que pueden decantarse tras un análisis cuidado.

Así, con Fehling, que recuerda en su trabajo que el propio Derecho europeo en la materia tiende a establecer principios en esa dirección (concretados en mecanismos de soft law, como recuerdan Sarmiento, 2006, o Prieto, 2012), pero sobre todo con los análisis de Derecho constitucional de Guillén y Bastida en la segunda parte de esta obra, parece jurídicamente más adecuado atender a un concepto de movilidad que sea efectivamente incentivador de unos modelos frente a otros. En el marco constitucional plural de referencia hay un modelo de ciudad que apuesta por el peatón, el vehículo no motorizado y el transporte público (como argumenta Guillén en su trabajo en esta obra). Las razones económicas y sociales de las bondades del mismo han sido ya suficientemente explicadas (jurídicamente recuerda además De Cabo, 2013, la importancia social del mismo desde la perspectiva de la equidad y de la garantía de una movilidad adecuada para las personas más desfavorecidas o discapacitadas). Pero, adicionalmente, hay numerosos indicios jurídicos que apuntan en la línea de entender que, en efecto, nuestro Derecho lo respalda tendencialmente. Un recto entendimiento constitucional, así, nos hace entender como más amparadas en Derecho ciertas alternativas frente a otras, sin que la lógica de competencia y libertad que de manera reduccionista acoge la ley valenciana de movilidad sea la única interpretación posible del marco europeo (que no niega estas posibilidades más allá de aspirar a que la ordenación de la regulación del transporte público se haga de acuerdo a principios también de mercado y competencia) ni, sobre todo, del constitucional, donde, antes al contrario, hay elementos para sostener lo contrario.

Las implicaciones jurídicas de defender una visión u otra son importantes, en la medida en que permiten incidir en mayor grado y con más garantías jurídicas en ciertas medidas de fomento y, sobre todo, de policía administrativa. No es pues baladí la opción elegida por el legislador valenciano y sus consecuencias son claras: una norma menos “activista” a favor de ciertos modelos de movilidad y que incorpora una visión constitucional de la movilidad que, de ser la efectivamente defendida por la Constitución, podría restringir las posibilidades de actuación aplicativa a favor de una mayor sostenibilidad a cargo de los poderes públicos. En efecto, la limitación de ciertos derechos constitucionales, por ejemplo, es jurídicamente mas sencilla de justificar e instrumentar si la finalidad buscada por el legislador al hacerlo (la movilidad urbana sostenible) conforma parte de la identidad constitucional que predicamos de nuestro ordenamiento y no es por ello una mera opción entre las muchas por las que puede decantarse el ciudadano sino directa consecuencia de los principios constitucionales que han de orientar las elecciones de los poderes públicos. Es decir, las posibilidades de acción pública en la materia son mayores si asumimos que hay en la Constitución un concepto teleológicamente orientado de movilidad. La diferencia no es menor, por mucho que, muy probablemente, esta reflexión pierda su importancia en el actual contexto de interpretación constitucional ponderativa, que da en cada momento a la Administración (y más aún al legislador) una gran libertad (aunque su decisión pueda luego ser revisada por los tribunales –el TC si se trata de una decisión del legislador-) para integrar y decantar caso por caso y a partir de las consideraciones políticas, sociales y económicas del momento, mayor peso a unos valores frente a otros.

Con todo, incluso asumiendo el marco conceptual establecido por la propia ley valenciana (fomento de la movilidad a partir de las elecciones libres de los ciudadanos), la norma es decepcionante en sus desarrollos.  Recordemos que, como ya se ha dicho, este marco es muy poco transformador y está formalmente anclado en la idea de que la Administración ha de ser “neutra” respecto de las formas de movilidad, esto es, en la convicción de que ha de limitarse a ofrecer a los ciudadanos un marco donde todas las formas potencialmente posibles de movilidad estén a su disposición para que éstos elijan en cada momento las que más les interesen, decantando así el propio “mercado de la movilidad” las más eficientes en términos sociales y económicos. Pues bien, incluso asumiendo esa base conceptual es cuestionable que la ley no debiera imponer contenidos y acciones transformativos de forma más ambiciosa, en la medida en que esa libertad necesita como punto de partida una efectiva igualdad y disponibilidad que en la actualidad no se da y que, supuestamente, habría de garantizar la Administración. En efecto, resulta más que dudoso que en la actualidad ese paradigma de libertad que permite a los ciudadanos optar se dé sin interferencias administrativas a favor de ciertos modelos y que los ciudadanos tengan la efectiva posibilidad de optar por todos los medios de movilidad de forma libre (véanse, en este sentido, las reflexiones de Martínez Nieto, 2011). Porque, como a cualquier observador le resulta evidente, en la actualidad hay claras diferencias entre la dotación en infraestructuras de transporte de unos medios y otros, por ejemplo entre las facilidades de las que disfrutan los automóviles tras décadas de inversión pública y las dificultades y riesgos que afrontan los ciclistas para desplazarse al carecer de itinerarios seguros y funcionales en la mayor parte de los casos. Incluso desde una lógica como la defendida por la LVM, por ello, serían precisas muchas más inversiones (y obligaciones legales que impusieran estas decisiones de gasto o infraestructuras “equitativas”, al menos de cara al futuro) a efectos de garantizar efectivamente esa libertad de elección y esos principios defendidos por la norma. El hecho de que la ley no disponga este tipo de acciones, de modo incoherente con los principios que dice defender, es buena prueba de que en el fondo el modelo propugnado no es tan neutro como se pretende sino, antes al contrario, más bien convalidación de las formas de movilidad más tradicionales, y por ello también del modelo de movilidad urbana que hemos venido padeciendo hasta la fecha. En definitiva, concepto constitucional al margen, la visión que transmite en la práctica la LVM de la movilidad sostenible es más bien decepcionante e incluso las pocas medidas que sí son manifestación de una voluntad activa de introducir mejoras en pos de un sistema más equilibrado, como veremos a continuación, tienen un valor práctico escaso.

 

1.3 Medidas de incentivo de la movilidad sostenible en la ley valenciana de movilidad

A) Incentivo de la movilidad ciclista o peatonal

En efecto, también con un valor esencialmente proclamativo es como desarrolla el artículo 5 de la norma las bondades de los desplazamientos a pie o en bicicleta. Se trata de uno de los pocos preceptos donde se manifiesta una línea, como decíamos, más coherente con los postulados constitucionales a los que nos referíamos y que imponen una actuación activa de transformación y apuesta por ciertos modelos de movilidad. Pero esto se hace, una vez más, sin imponer medidas prácticas que introduzcan demasiadas obligaciones o que impregnen de algún modo concreto las reglas en materia de transporte público. Frente a una declaración genérica de su bondad como “pilar esencial” del nivel de calidad de vida (artículo 5.1 LVM), la acción pública simplemente ha de limitarse a “promover” (artículo 5.2 LVM):

(…) los desplazamientos a pie y en bicicleta tanto en el ejercicio de sus competencias en materia de movilidad, como en relación con las que ostentan en materia de planificación urbanística, ubicación de servicios públicos, urbanización y construcción de infraestructuras.

Como puede verse, nada excesivamente exigente, completado con una, de nuevo más declarativa que otra cosa, indicación a las autoridades (artículo 5.3 LVM) de que han de velar por el calmado del tráfico y tratar de extender las zonas urbanas con límites “más adecuados al uso residencial”.

Las medidas concretas que la ley impone en desarrollo de estas previsiones tampoco son en exceso exigentes. A fin de fomentar los desplazamientos peatonales los poderes públicos deberán “propiciar” modelos de crecimiento urbano contiguos y con dotaciones suficientes, y los casos de desarrollos no continuos deberán ser únicamente los que resulten justificados “por motivos de interés público, en virtud de criterios técnicos o de ordenación territorial” (artículo 6.1 LVM). Por todo ello, a efectos de planificación, se “tenderá” a reforzar el papel de las calles, plazas, avenidas… “promoviendo” el calmado del tráfico y compaginando atención a peatones y ciclistas (artículo 6.2 LVM). Los planes, eso sí “deberán diseñar itinerarios que permitan la realización de trayectos a pie en condiciones de seguridad y comodidad para conformar una red que recorra la ciudad y conecte los centros escolares y culturales, las zonas comerciales y de ocio, los jardines, los centros históricos y los servicios públicos de especial concurrencia e importancia” (artículo 6.3 LVM), en lo que es la única medida más o menos concreta que impone la ley, aun siendo de una gran indeterminación.

En lo que se refiere a las actuaciones a favor del uso de la bicicleta, la situación es más o menos la misma. El artículo 7.1 LVM encarga a los Ayuntamientos el desarrollo de medidas tendentes a “facilitar el desplazamiento seguro en bicicleta”, bien con itinerarios específicos, bien con otras medidas (de nuevo, con una gran indeterminación tanto en los medios a emplear como en la efectiva cuantificación o concreción del punto de llegada mínimo exigible). El apartado 2 de ese artículo 7 incide en la necesidad de garantizar la funcionalidad y seguridad de los desplazamientos en bicicleta y encarga a las Administraciones competentes el desarrollo de una red específica para los desplazamientos interurbanos sin que parezca que haya más obligación específica en ello que el mero hecho de tener presente esta necesidad. Sí establece el precepto, y ahí sí proporciona la ley por una vez una regla concreta y clara con consecuencias jurídicas evidentes y posibilidades de detectar infracciones a la misma, que todo ello se hará “sin imponer al ciclista o a su vehículo, más limitaciones que las que imponga la ley de tráfico” (artículo. 7.2 LVM in fine) y también que las infraestructuras viarias que se realicen (parece claro que estamos hablando de la nuevas o de aquellas que sean reformadas tras la entrada en vigor de la ley) habrán de garantizar la “permeabilidad” de peatones y ciclistas (artículo 7.3 LVM). Por último, la norma afirma que se ha de “promover” la creación de sistemas públicos de alquiler de bicicletas (apuntando a la necesidad de su intermodalidad, también entre ellos, artículo 7.4 LVM, algo que hasta la fecha no se ha producido en exceso, como por ejemplo pone de manifiesto el sistema de la ciudad de Valencia, Valenbisi, no conectado con las localidades vecinas, a pesar de los esfuerzos de coordinación de la Agència Valenciana de l’Energia).

Más específicas e imponiendo algunas obligaciones por fin concretas y jurídicamente exigibles son las reglas en materia de aparcamientos de bicicletas, que el artículo 8 LVM obliga a instalar en edificios de uso residencial de nueva construcción (artículo 8.1 LVM, pero sin que se prevea plazo alguno para la adecuación obligatoria de las edificaciones antiguas); edificios destinados a servicios públicos (artículo 8.2 LVM, con excepciones sólo en caso de imposibilidad por las características del edificio o del lugar en que se ubique) con posible extensión por ordenanza municipal a otros edificios y centros de trabajo; así como en centros escolares y universitarios, centros hospitalarios, deportivos, culturales, comerciales y de ocio (artículo 8.3 LVM) con una indeterminada previsión de extensión a ”otros puntos generadores de demandas importantes de movilidad”; así como en los nuevos estacionamientos de vehículos a motor (con un espacio reservado para, al menos, un 10% del total de las plazas, artículo 8.4 LVM).

El listado de medidas clásicas de lo que podríamos llamar hard law, pues, se agota aquí (en materia de transporte, asimismo, se obliga a garantizar en ciertas condiciones la intermodalidad de la bici con otros medios como el autobús o el tren, lo que ha sido una medida tradicionalmente reclamada por colectivos ciclistas que a partir de la LVM se introduce con rango legal a efectos de poder exigir a los operadores, en todo caso, unos mínimos, artículo. 18.6 LVM). Son más bien escasas, pues, las obligaciones concretas (básicamente las referidas al aparcamiento de bicicletas y un par de orientaciones técnicas que deberán ser atendidas en materia de planificación). El resto son directrices y medidas de soft law que, además, dependen de una valoración a cargo de los técnicos y de los responsables políticos que, en última instancia, habrán de valorar si la conectividad es o no adecuada o si las medidas de seguridad y los itinerarios son efectivamente funcionales y suficientes a partir de lo que considera la ley. Significativamente, no pocas de las enmiendas o propuestas de modificaciones realizadas por grupos ciclistas en la fase de consultas de la ley planteaban directrices más concretas en materia de planificación (umbrales máximos y mínimos de reparto del viario para cada modelo de movilidad, exigencia de carriles-bici segregados en las vías urbanas de más de x número de carriles, etc.) que habrían dotado de densidad jurídica y garantizado la efectividad de algunos de los principios legales, pero manifiestamente la intención del legislador, al menos en esta parte de la norma, es de nuevo construir una ley más proclamativa que jurídicamente generadora de derechos en los ciudadanos y correlativas obligaciones de las Administraciones públicas implicadas.

B) Vinculación con la planificación urbana

Sí establece la ley, en cambio, en sus artículos 9 a 15, una serie de obligaciones concretas para las diferentes Administraciones públicas (y para algunos sujetos privados, como los responsables de ciertas instalaciones productivas privadas, véase a estos efectos la exposición muy completa que realiza José María Goerlich en el capítulo 5 de la segunda parte de esta obra dedicada a la movilidad laboral) en materia de planificación. Más allá de si es conveniente o no que esta planificación esté diseñada como diferenciada de la ordinaria[6], es importante señalar que en este caso sí hay obligaciones concretas en la ley, aunque no sean éstas de resultado sino procedimentales. Tampoco ha de desdeñarse el hecho de que existan mecanismos de coordinación expresamente previstos en la norma (véase el análisis de los mismos en Marzal Raga, en esta misma obra) o que las más recientes leyes urbanísticas del Estado, como la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas ya incluyan consideraciones de movilidad por primera vez en relación a la materia urbanística (las explica Carbonell Porras, en esta misma obra). Se trata de una cuestión importante, y de fondo, pues la correcta articulación de la planificación es clave para estos procesos y para la calidad urbana (Subirats, en esta obra; Estal, Marrades y Segovia, 2014), máxime cuando es patente que, como comenta Olmos (en su capítulo en esta obra), se ha ido produciendo en la planificación tradicional un desapoderamiento público (“lo público ha perdido el control del urbanismo”) que debiera ser revertido a partir de una mejor planificación, mucho más porosa y ciudadanamente participativa.

En efecto, son numerosos los tipos de planes y las situaciones en que la ley valenciana obliga a hacer un esfuerzo y una reflexión en materia de ordenación de la movilidad urbana, siendo la más importante de ellas la que impone la realización de un Plan de Movilidad Urbana Sostenible, al menos, a todos los municipios de más de 20.000 habitantes (artículos 9 y 10 LVM). Allí donde las medidas estatales de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible apostaban por este tipo de planeamiento pero sólo los incentivaban por la vía de negar las ayudas al transporte estatales a los municipios que no los llevaran a cabo (Marzal Raga, 2012b), el legislador valenciano ha optado por convertir el instrumento en obligatorio para todos aquellos municipios de tamaño medio-grande. Junto a esta exigencia de planeamiento, aparecen otras muchas para casos como planeamientos que harán crecer la ciudad, planes metropolitanos, grandes instalaciones de nueva planta o incluso algunas ya existentes, instalaciones productivas privadas y servicios públicos del tipo de grandes centros educativos que generan mucho trasiego de personas. Reyes Marzal, en el capítulo que sigue a éste, analiza con cuidado y tino los distintos modelos y exigencias, así como el contenido mínimo de cada plan, por lo que no tiene sentido reiterar aquí su análisis.

Sin embargo, sí interesa destacar en este momento, más allá de sus concretos contenidos o de las situaciones en que se haya de elaborar el plan, los efectos positivos que se derivan de estas obligaciones, aunque no sean de resultado sino meramente procedimentales. Por mucho que pueda ser cierta la conveniencia de integrar a medio plazo en las dinámicas de planeamiento general estos instrumentos (Agoués Mendizábal, 2011), también lo es que el mero proceso de realización de estos planes genera una dinámica social participativa y de concienciación a todos los niveles (también por parte de la Administración) respecto, al menos, de la existencia del “problema” o de la “cuestión” de la movilidad sostenible, de efectos no desdeñables. En este sentido, y tomando el ejemplo de Valencia (relatado por Diego Ortega en el tercer capítulo de esta última parte de este libro), la mera elaboración del plan, por decepcionante que pueda ser éste en algunos de sus planteamientos (y dudosa su capacidad de obligar y cambiar cosas a corto plazo), ha hecho que se multiplique la conciencia respecto de la simple existencia de un “dossier movilidad urbana sostenible” que quizás sin este tipo de medidas a estas alturas continuaría muy oscurecido y en segundo plano a pesar de su importancia para el diseño de buenas políticas públicas urbanas (Subirats, en esta misma obra). No es descabellado imaginar, y así lo he hecho en algún otro lugar (Boix Palop, 2014a) que los efectos a medio plazo, incluso en el caso de que tampoco demasiadas medidas sean adoptadas por las Administraciones públicas de aquí a diez años vista, sean mayores de lo que en este momento podemos sospechar, simplemente como resultado de dinámicas sociales y económicas que se ponen en marcha a veces solas (quiérese decir por “solas” sin intervención pública), como ha sido el caso, por ejemplo, con la generalización del empleo de la bicicleta en muchas de nuestras ciudades, pero sobre las que si además confluye un momento de reflexión específica y pautada sobre el particular pueden acabar muy estimuladas. Probablemente, por esta razón, y por magras que sean las exigencias y escasos los resultados que, de momento, se han producido, al menos en apariencia, a medio y largo plazo vamos a ver cambios de fondo que se irán manifestando y en los que estas obligaciones de atender, al menos, a una planificación de mínimos habrán tenido algo que ver. En cierto modo, en entornos complejos y sociedades evolucionadas, económica, productiva y socialmente, hemos de acostumbrarnos cada vez más a intervenciones legales que, sin ser las clásicas, puedan generar efectos por vías alternativas a las del “ordeno y mando” (la educación, la concienciación, la puesta en relieve, el incentivo indirecto…). Más que nada porque, cada vez más, los poderes públicos se encuentran en una situación en la que o bien no pueden actuar de otro modo o bien no tienen ni mucho menos garantizado con el tradicional y cómodo recurso al “palo” la obtención de mejores resultados (sobre el particular, véase, in extenso, Boix Palop, 2007).

C) Carencias más importantes detectadas

Es posible a estas alturas, sin embargo, y a pesar de estos efectos positivos, sintetizar también las más importantes carencias de la norma valenciana que hemos ido reseñando a lo largo de este texto. Así, aun destacando las virtudes ya reseñadas, a efectos de concluir este apartado es interesante recopilar posibles aspectos susceptibles de mejora, que a efectos de resumen conclusivo pueden agruparse en:

– la proclamación por parte de la LVM de un deficiente modelo de movilidad, poco adaptado al marco constitucional e inadecuado para enmarcar las actuaciones de tipo transformativo que se requieren de nuestras Administraciones públicas;

– la manifiesta falta de ambición de la norma, más allá del modelo, sobre todo porque a la hora de la verdad limita en la mayor parte de los casos sus contenidos a enunciados meramente proclamativos y dotados de muy poca densidad jurídica;

– el tratamiento decepcionante, de nuevo por muy poco ambicioso, de la LVM en su regulación en materia de transporte (transporte público de viajeros en autobús, taxi…) por cuanto no la impregna de exigencias o contenidos que puedan ayudar a la creación de modelos de movilidad más ambientalmente respetuosos;

– las deficiencias a la hora de integrar suficientemente los mecanismos de planificación de la movilidad con la planificación urbana en general (Agoués Mendizábal, 2011; Sanz Larruga, 2012, Marzal Raga, 2012a);

– la existencia de carencias, de nuevo por falta de ambición, en materia de fiscalidad o previsión de gravámenes o peajes urbanos que, al no tener cobertura legal por haberse desaprovechado la LVM para establecer un sistema marco que luego pudiera haber sido desarrollado y puesto o no en marcha por los municipios que lo desearen, impiden su activación por parte de los municipios que pudieran desear establecerlos;

– y, por último, la gestión de la movilidad a partir de un modelo de participación antiguo y poco ambicioso, aspecto que, por su importancia, merece que se concluya nuestro trabajo con alguna reflexión adicional sobre el particular.

 

1.4 La gestión de la movilidad y del espacio público a partir de la participación ciudadana

Las decisiones respecto de cómo gestionamos no sólo la movilidad en nuestras ciudades sino, más en general, todos los usos y el reparto del espacio público son de una enorme importancia y tienen que ver, muy íntimamente, con la propia idea de ciudad, con el modelo a partir del cual se diseñan las políticas públicas y, sobre todo, con la manera en que los propios ciudadanos la hacemos nuestra. Desde una perspectiva teórica, además, parece demostrado que la propia calidad de vida y la igualdad de los ciudadanos se acaban viendo muy afectadas por este tipo de dinámicas. La opción por un modelo participativo e inclusivo de gestión de políticas urbanas, como ha explicado Subirats (en el primer trabajo de este libro), tiene mucho que ver a la postre con la calidad urbana a múltiples niveles y muy especialmente con la igualdad y las políticas sociales.

En materia de movilidad sostenible, además, la ciudad conforma sus políticas a partir de acciones y políticas públicas, adoptadas por autoridades administrativas a partir de un proceso formalizado de toma de decisiones que traslada y ha de ser reflejo del sentir ciudadano empleando para ello los mecanismos de representación democrática al uso. Sin embargo, en esta materia, las políticas de movilidad se conforman, mucho más de lo que solemos tener en cuenta, también a partir de mecanismos de elección y decantación ciudadana que dependen de los propios vecinos. En materia de movilidad, como en ningún otro ámbito, los ciudadanos tenemos la posibilidad de “votar con los pies” (o “con los pedales”) y a fe que lo hacemos. Lo hemos visto prácticamente en todas las ciudades españolas, a lo largo de los últimos veinte años, en los que las Administraciones públicas han ido manifiestamente por detrás de los ciudadanos en la exigencia de entornos peatonales, itinerarios peatonales (por ejemplo en las cercanías de colegios o en los centros históricos) y en todo lo referido a la generalización del empleo de la bicicleta. Y no sólo es que hayan ido por detrás, es que los ciudadanos no sólo hemos exigido sino que nos hemos puesto a andar o a ir en bicicleta antes de que los Ayuntamientos dispusieran nada al respecto, cambiando con ello de forma mucho más profunda y radical la gestión del espacio urbano de lo que ningún plan municipal (dado que todos ellos han tendido más bien a ir a remolque de esta realidad) podría haberlo hecho. La movilidad sostenible, probablemente como una manifestación muy evidente de los mecanismos de resilencia que existen en las urbes dinámicas y socialmente no sólo más activas sino más justas (Estal, Marrades y Segovia, 2014: 15 y ss.), es capaz de aparecer y mejorar por la acción de los vecinos aun contra, o al margen de, las políticas públicas. Así ha ocurrido por ejemplo en la ciudad de Valencia y así es de prever que siga ocurriendo, de hecho, si miramos hacia el futuro (Boix Palop, 2014a).

Sin embargo, el hecho de que la movilidad urbana sea un ámbito natural de la acción ciudadana directa y que muchas veces se construya a base de dinámicas de participación informal, porque la calle es de todos y todos la usamos, alterando y conformando con nuestros usos cotidianos la forma en que la percibimos y determinando con ello en parte la acción pública sobre la misma, no es razón para eliminar pautas de participación formalizada, sino todo lo contrario. Eso sí, debería ser aprovechada para mejorar y cambiar radicalmente los esclerotizados e ineficaces modelos de participación formalizada que tenemos. La facilidad y naturalidad con que se produce la participación en este ámbito debiera ser empleada para construir un modelo participativo menos dirigido verticalmente, más descentralizado, más horizontal, donde las iniciativas surgieran barrio a barrio y calle a calle, se permitiera cierta experimentación (en lugar de buscar, como suele ser habitual con la planificación tradicional, una gran uniformización) así como la rectificación sin traumas cuando sea necesaria, se toleraran usos poco tradicionales y se conformara un abanico de experiencias que permitiera ir decantando, esencialmente por medio del plebiscito diario asociado al uso y satisfacción ciudadanas, las mejores pautas de movilidad para cada ciudad, para cada barrio, en particular.

El modelo español de participación ciudadana en la adopción de decisiones públicas es muy deficiente, como he tenido ocasión de explicar detalladamente en otro lugar hace poco: nuestros poderes públicos, a todos los niveles, desconfían de las instituciones poco mediadas y alejan a la ciudadanía lo más posible de la acción pública, por medio de procedimientos muy formalizados e institucionalizados, de abundante burocracia y de la interposición de técnicos que monopolizan esos ámbitos (Boix Palop, 2014c). La manera en que nuestras Administraciones más cercanas, que son las locales, desaprovechan el caudal de vigor democrático y legitimidad ciudadana que ello supondría, así como otros beneficios más directos (control del ejercicio del poder, mejora de la rendición de cuentas, mayor calidad de las políticas adoptadas, por estar más condicionadas por quienes las van a recibir…, Boix Palop, 2013a: 30-47), es sorprendente. En materia de movilidad urbana, dado lo fácil y natural que sería tener otro modelo, más aún.

De hecho, una de las cosas buenas de la ley valenciana es que, al poner en marcha obligatoriamente la elaboración de planes de movilidad urbana sostenible, ha permitido que estos problemas se pongan de manifiesto. Más allá de reflexiones más técnicas y las críticas que desde ese punto de vista pueda merecer (véase la que hace Diego Ortega en el tercer capítulo de esta parte de este libro), la elaboración del plan de la ciudad de Valencia, sobre todo, ha servido para comprobar cómo una acción de esa índole, ambiciosa, novedosa e importante para el diseño futuro de la vida en la ciudad ha pasado muy inadvertida por haber sido realizada por esos canales de representación y participación formalizados y, como casi siempre, con liderazgo e “impulso procesal” municipal. El plan, así, no ha surgido de los barrios o centros donde la comunidad hace vida social (por ejemplo, escuelas o centros de día de personas mayores), que podrían haberse reunido, analizado sus necesidades y haberlas planteado para ir construyendo un modelo de “abajo a arriba” sino que, como es habitual en España, ha sido definido y diseñado por técnicos para luego ser objeto de discusión, comentario y crítica por parte de ciertos colectivos y representantes. Se trata, de nuevo y como casi siempre, de mecanismos excesivamente mediados. Y aunque el Plan sea diseñado por técnicos muy competentes o se realicen encuestas previas a los ciudadanos con rigor y cuidado, es obvio que los resultados no coinciden con los derivados de permitir y alentar que sea desde abajo, a partir de reuniones más informales y desorganizadas, cómo se instale una cultura de la discusión y vayan aflorando las reflexiones sobre las necesidades o posibilidades en materia de movilidad más adaptadas a cada calle y cada barrio. Más que nada porque, como ocurre con todos los procesos de participación, sólo si se da voz y se atribuye capacidad de acción y decisión a los ciudadanos éstos pueden de verdad, a la postre, iniciarse en esta dinámica participativa para hacerla suya. Sólo a partir de ceder espacio a los vecinos y dejarles pensar con gran libertad en lo que de verdad conviene es posible que éstos tomen y adopten como enteramente propio el proceso de toma de decisiones, de un modo que nunca se logra con una mera “consulta”, ya sea pasiva, ya activa.

La movilidad urbana, a efectos de lograr una mejora sustancial en lo que se refiere a su sostenibilidad, es un terreno abonado por su propia naturaleza (porque en esta materia todos los días “votamos con los pies” y cambiamos entre todos más de lo que creemos las políticas urbanas) para iniciar este tipo de procesos e incluso aspirar a que fueran poco a poco plantilla de modificación de las dinámicas participativas públicas más ambiciosas (piénsese, por ejemplo, en el urbanismo y en las dinámicas de participación que podrían generarse en aras a la creación de un nuevo modelo de planificación que tuviera en cuenta todos los usos urbanos –Sanz Larruga, 2011- pero también que los tuviera en cuenta de otra manera). De un cambio en esta dirección sólo podrían esperarse mejoras, como queda demostrado por el hecho de que ya, de manera informal, a falta de apoyo público, así haya sido en las últimas décadas cómo, en no pocos casos, se ha ido mejorando la movilidad urbana en nuestras ciudades. Porque la ciudad, en sus flujos y usos, la construimos todos día a día no sólo con elecciones formales sino también con muchas pequeñas decisiones informales, como ocurre cada vez que decidimos movernos a pie, en bicicleta o en transporte público. Afortunadamente, la mejora del espacio urbano depende mucho de nosotros y de nuestras acciones cotidianas, individuales o en grupo, y no sólo de las instituciones y Administraciones públicas.

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