El enfoque regulatorio para conciliar sharing privado, transporte público y movilidad sostenible a escala local

Una de los mayores retos a que se enfrentan nuestros reguladores en la actualidad es conciliar, como hemos comentado ya en otras ocasiones en este blog, las nuevas posibilidades privadas de sharing e intercambio, tanto en su vertiente menos comercial como en la que directamente pretende hacer de ello un negocio y ofrecer los servicios en el mercado, con la regulación tradicional de los mercados de transporte urbanos o metropolitanos. Los conflictos hasta la fecha aparecidos son variados: competición por el uso del (escaso) espacio urbano, cómo determinar o asignar la prioridad a unos u otros usos modales, problemas referidos a la necesaria protección de las redes de transporte público frente a una posible canalización de sus usuarios por alternativas de sharing más eficientes individualmente pero que quizás no lo sean globalmente y, sobre todo, el omnipresente conflicto entre los nuevos prestadores de estos servicios (o quienes desearían serlo si la regulación lo permitiera) y los actuales incumbentes, especialmente taxistas, con licencias o concesiones de lo que tradicionalmente se consideraba como un servicio público (impropio). Como es sabido, en la Universitat de València, tanto en el Grupo de Investigación Regulation como en la Cátedra en Economía Colaborativa y Transformación Digital hemos estado trabajando ya desde hace unos años en estas materias, lo que permite avanzar ya algunas conclusiones sobre cómo se podrían (y deberían) resolver algunos de estos conflictos.

Desde una perspectiva regulatoria, además, hemos de tener en cuenta los diversos instrumentos internacionales y nacionales que ponen en valor las decisiones a escala local en estos ámbitos y que, además, fijan objetivos y establecen hacia dónde han de ir, tendencialmente, las regulaciones del futuro en esta y otras materias. Por ejemplo, y sobre todo, es de una gran importancia el documento de Naciones Unidas sobre la Nueva Agenda Urbana, de 2017 (NUA, New Urban Agenda), que pone el acento, certeramente, en el papel protagonista de las autoridades locales a la hora de alinear las posibilidades de nuevas alternativas de movilidad compartida con los objetivos programáticos de la declaración. Aunque el marco legal nacional siempre jugará un papel importante, y es por ello que, por ejemplo, los pasos hacia la liberalización de ciertos servicios en países donde la tradición legal era significativamente más rígida -como es el caso de España, sin ir más lejos- pasan también por alinear la legislación nacional con estas ideas, es esencial reivindicar que esta legislación ha de dar un gran margen de maniobra, tal y como establecen los instrumentos nacionales e internacionales, a los gobiernos locales y regionales. Un margen que resulta de mucha utilidad para que las autoridades locales puedan establecer matices y las debidas diferencias en la regulación de todas las cuestiones relacionadas con la movilidad urbana sostenible de una forma que permita su adaptación a sus concretas situación y necesidades.

Ahora bien, a la hora de hacerlo, y para alinear las nuevas posibilidades tecnológicas y económicas con los desafíos planteados por la sostenibilidad ambiental y los objetivos principales en materia de movilidad sostenible de la NUA -proporcionar alternativas de movilidad asequibles y de calidad a todos los ciudadanos velando por el respeto al medio ambiente y tratando de integrar todas las posibilidades tecnológicas que permitan una mayor eficiencia, hay algunas cuestiones que deberían ser siempre tenidas en cuenta. A partir de ellas es ya posible establecer una suerte de «Carta de Principios Reguladores de la Movilidad Urbana para afrontar los Desafíos del Siglo XXI», que debería basarse, a mi juicio, en las siguientes notas.

  1. Regulación convergente de la oferta de servicios de movilidad de base privada. La regulación de los servicios de taxi tradicionales, independientemente de su consideración como servicio público, que puede variar según la tradición legal del país, ha de evolucionar y, con el tiempo, también debería converger con la regulación de los servicios de transporte ofrecidos por otros agentes privados, normalmente a través de las modernas plataformas de intermediación digital. Se trata exactamente del mismo servicio, a efectos materiales y funcionales, de manera que meras cuestiones de intermediación o la tecnología empleada para ello no debieran bastar para que haya una diferenciación en el régimen jurídico de unos y otros prestadores. Hay pues, que tender hacia evitar diferenciaciones artificiosas y buscar la convergencia regulatoria (obsérvese que esto es justo lo contrario de lo que ha hecho hasta ahora España, que recientemente ha legislado precisamente con la idea de ahondar en la diferenciación entre unos y otros servicios a partir de distinciones, cuando menos, artificiosas).
  2. Capacidad local para establecer restricciones sobre el tipo de vehículos empleados y sus emisiones. Las autoridades locales deberían disponer de plena capacidad regulatoria de establecer límites, cuando sea necesario, para evitar la congestión de las ciudades y sus negativas consecuencias ambientales, y muy especialmente en lo referido a los centros urbanos. Han de tener pues respaldo regulatorio para poder imponer límites que puedan referirse bien a toda la ciudad o sólo a las áreas más afectadas, dependiendo de la gravedad -debidamente justificada- de los problemas de contaminación y congestión. Adicionalmente, y en línea con lo que es cada vez más común en muchos países (Alemania, Dieselverbot) que han de poder discriminar entre los distintos tipos de vehículos y de servicios de movilidad ofrecidos, públicos y privados, evaluando sus efectos e incidencia de todo tipo en estos dos planos (congestión y polución), a fin de poder justificar que estas restricciones no sean necesariamente las mismas para todos ellos. Estas diferencias de trato, en todo caso, han de estar siempre debidamente justificadas y atender a razones ciertas, que permitan justificar tanto la adecuación como la proporcionalidad de la medida para lograr los objetivos perseguidos.
  3. Posibilidad de establecer requisitos diferentes, y más exigentes, para los vehículos que prestan servicios de transporte privado. Además, se han de establecer con carácter general requisitos cada vez más exigentes sobre la calidad ambiental de todos los vehículos que oferten servicios de transporte en áreas urbanas, que las autoridades locales deben también tener competencia para poder incrementar para hacerlos si cabe más estrictos en lo referido a la circulación por sus calles si hay una justificación ambiental suficiente. Los más importantes son los requisitos relacionados con la eficiencia en el uso del combustible y las emisiones. Ha de asumirse, por ejemplo, que las ciudades puedan establecer que la flota que ofrezca estos servicios garantice «emisiones 0» (al menos, las directas) si lo consideran oportuno, siempre y cuando no discriminen injustificadamente entre los prestadores del mismo servicio. Por el contrario, sí puede haber un trato diferente entre estas exigencias y las que afecten a vehículos privados por cuanto estos últimos, al realizar muchos menos viajes diarios (y no estar ejerciendo una actividad económica) plantean menos problemas de contaminación efectiva en el día a día precisamente por su menor uso (aunque éste menor uso comporte, desde otros puntos de vista, necesariamente una menor eficiencia).
  4. Capacidad jurídica de los entes locales para ordenar y restringir el tráfico tanto en ciertas áreas de la ciudad como para establecer medidas de reducción de otro tipo (peajes, prohibiciones de circulación alternas). Todas estas medidas han de hacerse compatibles, y deben decidirse en consecuencia, con otras regulaciones y disposiciones sobre movilidad privada que puedan afectar tanto al uso de vehículos a motor por parte de los ciudadanos como, y por supuesto, con el uso de otras alternativas de movilidad de base privada. Se trata de un problema, como es obvio, jurídicamente diferente, pues en un caso se está regulando una actividad privada que ofrece servicios en régimen de mercado y en el otro caso, simplemente, el uso privado de determinados bienes o alternativas de movilidad. Adicionalmente, y como es obvio, cualesquiera de las medidas ya detalladas habrán de promoverse de manera que sean coherentes con las posibles restricciones contenidas en el plan global de movilidad urbana, que puede restringir ciertas zonas a la circulación, así como con hipotéticas medidas como prohibiciones de entrada a la ciudad –o a ciertas zonas– o peajes urbanos, si se implantaren, en los términos en que en cada caso se disponga (matrículas alternas, peajes, etc.).
  5. Atención y prioridad al transporte público. Junto a la ordenación del transporte privado y de los servicios privados de movilidad ofertados en régimen de mercado, la autoridades públicas han de tener en cuenta de manera preferencial y prioritaria los sistemas de transporte público y sus necesidades, no sólo por su importancia ambiental (reducen contaminación y congestión) sino también social (son la única alternativa de movilidad disponible para muchos colectivos). Por ejemplo, las decisiones sobre cómo compartir el espacio urbano, que es limitado por definición, son una herramienta poderosa de acción local para promover algunos tipos de movilidad que pueden considerarse mejores que otros, y habrán de establecer en todo caso una clara prioridad de usos del espacio público en favor de la movilidad peatonal y del transporte público frente a cualesquiera medios de transporte, o alternativas de movilidad, privados.
  6. Posibilidad de normativas de transición para garantizar una adaptación más suave a la nueva realidad. En algunos casos, regulaciones transitorias o temporales pueden ser necesarias para hacer frente a ciertos desafíos planteados por problemas sociales o económicos derivados de la aparición de estas nuevas alternativas de transporte. Las autoridades locales pueden decidir, por ejemplo, optar por imponer cargas o impuestos a los nuevos prestadores de servicios de movilidad (por ejemplo, empresas de sharing) para promover o ayudar a realizar la transición a la competencia de los operadores ya instalados (por ejemplo, al sector del taxi), que en ocasiones pueden resultar problemática y que, de esta manera, puede realizarse de manera más ordenada. Se trata de la única excepción posible a la antedicha necesidad de convergencia regulatoria y de igual trato para todos los servicios de transporte -que podría excepcionarse, por ejemplo, imponiendo exigencias ambientales mayores durante un tiempo a los recién llegados mientras se da más margen de adaptación a los operadores ya instalados- pero sólo se justifican si se trata de medidas temporales y de transición. También es posible destinar parte de los precios públicos o peajes de entrada a la ciudad o tasas de congestión a un fondo de compensación que forme parte de este tipo de medidas de transición como, en un sentido más general, puede ser también el caso respecto de todos los impuestos pigouvianos en materia de movilidad. Con esta misma finalidad de favorecer una paulatina y menos traumática adaptación de los antiguos prestadores, beneficiados de las regulaciones tradicionales, a la nueva situación, también es posible establecer cláusulas o remedios temporales específicos, como ya se han experimentado en algunas ciudades, a fin de subsidiar indirectamente los servicios de taxis antiguos –o por medio de condiciones más suaves que los hagan durante un tiempo más rentables que la competencia, aunque éstas no deberían implicar derogaciones a las exigencias ambientales– mientras se permite a los nuevos competidores operar en lugar de poner trabas a su actividad. Ésta es una posibilidad a considerar detenidamente -y no está funcionando mal en los lugares donde se ha introducido-, aunque como ya se ha dicho sólo como una medida transitoria, cuando la Administración Pública ha creado un marco regulatorio que ha llevado a algunos agentes a realizar grandes inversiones, por ejemplo, en la compra de licencias de taxi, que pueden volverse menos rentables y valiosas por un súbito cambio de las condiciones regulatorias. Ha de quedar claro, sin embargo, que en la mayoría de los casos, cuando hablamos de regulación y condiciones estables y no de remedios temporales, estas diferenciaciones entre prestadores no tienen sentido legal ni económico.
  7. No hay que asumir que la movilidad compartida va a desplazar necesariamente a las alternativas basadas en la propiedad privada de los vehículos o medios de transporte -o, al menos, no a corto plazo-. Todavía subsisten cuestiones por resolver sobre el alcance de la transformación causada por la movilidad compartida. Por ejemplo, existen dudas sobre si tendría o no sentido desde un punto de vista estrictamente económico anticipar regulatoriamente una hegemonía de las alternativas compartidas frente al sistema tradicional de propiedad individual de los vehículos, como muchas veces es asumido. Algunos estudios recientes muestran cifras, sin embargo, que cuestionan esta suposición.
  8. Promoción municipal de los sistemas de sharing de base privada que no se basan en prestar el servicio sino de poner a disposición el vehículo. Todos estos servicios son a día de hoy ya una alternativa eficiente y que ayuda a la descarbonización de las ciudades si se impone que se trate en todo caso de vehículos eléctricos, como ha de ser el caso. Eso sí, teniendo en cuenta el hecho de que la viabilidad económica de los esquemas para compartir y sistemas de sharing es más fácil de alcanzar con  vehículos menos costosos que los automóviles –bicicletas, donde ya hay una historia y tradición en curso de actuación y regulación de los poderes locales para poner en marcha tales esquemas; patinetes o dispositivos de movilidad equivalentes–, estas muy interesantes alternativas para reducir los costes ambientales y el número global de vehículos dentro de las ciudades han de ser amparadas en primer lugar, sin que necesariamente ello obligue a realizar un mismo esfuerzo con los servicios de sharing de automóviles eléctricos, que aunque tiene sentido que se autoricen también y que no se les pongan trabas, ocupan más espacio público y pueden generar más problemas de congestión, por lo que probablemente no debieran merecer, en cambio, de incentivos regulatorios o económicos por parte de los poderes públicos locales para su implantación.
  9. Prestación pública directa de servicios de movilidad y sharing por parte de los entes locales. Las autoridades locales pueden, junto a su oferta tradicional de red de transporte público, crear sus propias plataformas públicas para compartir automóviles –u otros vehículos, como ya están haciendo en muchos casos, especialmente en materia de bicicletas– o subsidiar algunas iniciativas privadas equivalentes cuando respetan los intereses públicos en materia de movilidad y realicen funciones de servicio público. Para los competidores en régimen de mercado, a quienes se ha de permitir poder actuar y ofrecer estos servicios aunque haya un operados público -o uno privado subsidiado por las razones antedichas- se ha de establecer un marco regulatorio equitativo e igual para todos, equilibrado y que además tenga en cuenta las implicaciones de uso del espacio público, tanto en términos de posible congestión como para gravar ese uso común especial del mismo destinado a la obtención de una ganancia económica en beneficio de unos particulares. Esta tasa por la utilización del espacio público para ofrecer servicios ha de tener en cuenta los beneficios ambientales y de congestión que cada alternativa modal general -y, como es lógico, no tiene sentido aplicársela al servicio público directamente gestionado por los entes locales-.
  10. Todas las medidas de incentivo han de reservarse sólo para la movilidad compartida que no suponga emisiones directas, y se ha de tratar de desincentivar la oferta de sharing de movilidad privada que no implique descarbonización ni rebaja de la polución. Las evidentes ventajas de la movilidad compartida, tanto en sus versiones más colaborativas como en lo que supone la oferta de servicios privados de transporte, se incrementan en todo caso enormemente si se combinan con el uso de vehículos que no funcionen con combustibles fósiles, lo que implica hablar tanto de automóviles eléctricos como de otros vehículos y modalidades alternativas, desde las bicicletas tradicionales a otros aparatos y cachivaches eléctricos –bicicletas, patinetes…–. Cabe señalar que los automóviles/vehículos eléctricos pueden no ser alternativas completamente descarbonizadas en algunos casos, dependiendo de la fuente de energía eléctrica que utilicen para su propulsión. Aunque éste es un elemento también a tener en cuenta, con todo, no cabe duda de que las emisiones directas son un factor más importante en lo inmediato, por el impacto que tienen sobre la polución urbana. En cambio, si esos vehículos son autónomos o no –sin conductor–, aunque sin duda plantea otro tipo de problemas muy exigentes -cuestiones de seguridad y responsabilidad, junto a preguntas sobre el futuro del empleo para los seres humanos-, todas ellas muy interesantes, no es una cuestión de importancia jurídica respecto de la organización de la movilidad urbana, pues a estos efectos es una alternativa neutra.
  11. Promoción de otros modelos de movilidad, a pie, en bicicleta y la reducción de la movilidad innecesaria como aproximaciones estratégicas básicas. Por último, per probablemente mucho más importante, se ha de recordar que cualquier estrategia global coherente adoptada por los gobiernos locales dispuestos a cumplir con las exigencias derivadas de la Nueva Agenda Urbana debe adoptar una regulación que ante todo y por defecto busque promover otros tipos de movilidad más allá de las plataformas empresariales de sharing y el posible uso compartido de automóviles, como son los desplazamientos peatonales, que han de estar primados y preservados en todo caso, con la necesaria inversión en infraestructuras que los haga posibles, seguros y agradables. Iguales reflexiones pueden merecer, también, los desplazamientos en bicicleta y cualesquiera otros que no empleen fuentes de energía que de manera directa o indirecta generen emisiones. Además, ha de ser tenido en cuenta que en el futuro aparecerán sin duda también muchas oportunidades de mercado relacionadas con el uso compartido de bicicletas, eléctricas o no, y el uso compartido de otros dispositivos de movilidad. Para promoverlos, pero también para controlarlos, es necesario no solo la infraestructura adecuada para hacer factible un uso masivo de tales alternativas, sino también para realizar un reparto consciente del espacio público entre alternativas de movilidad a fin de ordenar el tránsito de dichos dispositivos. La mayoría de estas decisiones, más allá del marco legal muy básico que pueda existir a nivel nacional, serán adoptadas por las autoridades locales, que son y han de ser los principales responsables y protagonistas en la regulación y mejor del fenómeno de la movilidad urbana.



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