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El texto que se publica a continuación se corresponde con la primera parte de mi capítulo «La rigidez del marco constitucional español respecto del reparto territorial del poder y el proceso catalán de ‘desconexión‘», que se ha publicado en el fantástico libro de reciente aparición sobre El encaje constitucional del derecho a decidir. Un enfoque polémico, que han coordinado los profesores de la Université de Tours, Jorge Cagiao y Conde, y de la Università de Napoli, Genaro Ferraiuolo. El libro puede comprarse muy fácilmente tanto en la web de la editorial como en Amazon, por ejemplo y, pues eso, que os lo recomiendo vivamente. Se trata de un conjunto de trabajos que ya han sido objeto de diversos comentarios, como el que acaba de publicar Ramón Cotarelo en su blog, de un enorme interés. En él, se analizan diversos aspectos del proceso de «desconexión» catalana iniciado con el fallido proceso de reforma estatutaria de principios de siglo y las crecientes demandas de reconocimiento del «derecho a decidir» de los catalanes sobre su permanencia en el Reino de España o independencia, siempre desde una perspectiva jurídica. Mi aportación a esta obra colectiva es una reflexión, que espero ayude a enmarcar el contexto de las cuestiones analizadas por el resto de trabajos, sobre el modelo constitucional español de 1978 y su extraordinaria rigidez y tendencia a la composición vertical entre elites como mecanismo para la resolución de conflictos. En este estudio se trata de entender cómo este modo de funcionamiento ha afectado indudablemente a la forma en que las instituciones españolas han afrontado este proceso de extrañamiento protagonizado por las instituciones representativas y una muy importante parte de la ciudadanía catalana. A partir de ahí, se aspira, también, a explicar que como consecuencia de estas características de nuestro ordenamiento e instituciones (del marco y del sistema jurídicos españoles) la respuesta jurídica que han recibido las diversas pretensiones llegadas desde Cataluña ha sido siempre mucho más rígida e inflexible de lo que las posibilidades del propio texto constitucional habrían permitido con una visión más abierta, agravando con ello el problema y fomentando más el conflicto que una solución al mismo. Cuando las normas que han de servir de cauce para la expresión de voluntades legítimas pero no convergentes y tratar de lograr una composición entre las mismas no cumplen con esta tarea sino que, antes al contrario, ciegan posibles soluciones que habían sido posible en otros ámbitos (por ejemplo, en el mundo de la política) está claro que bien esas normas, bien la interpretación que damos a las mismas tienen un problema.
Transición a la democracia transaccionada y reparto territorial del poder en España desde 1978
La comprensión de las tensiones territoriales en la España constitucional, esencialmente en lo que se refiere a la relación de Cataluña y País Vasco con el conjunto de ese entramado político en la actualidad denominado Reino de España, requiere previamente, para su mejor entendimiento, de una cartografía mínima del contexto. Un contexto que ilustra tanto la historia de los desencuentros y sus parcheos, compromisos y soluciones durante las últimas décadas como la situación actual y que, por lo demás, se plasma en el acuerdo político jurídicamente articulado en la Constitución española de 1978. No es, sin embargo, éste un buen momento para hacer una valoración crítica del proceso en sí mismo[1], como tampoco lo es para reflexionar en términos políticos sobre las ventajas o desventajas de ciertos elementos de este acuerdo constituyente[2]. En la medida en que este trabajo aspira a ser jurídico y versa pues sobre Derecho, vamos a limitar las referencias o juicios a este contexto a lo que consideramos imprescindible para entender cómo funciona el marco jurídico español producto de ese momento y dinámicas históricos y, sobre todo, para poder aspirar a analizar con rigor cómo reacciona y qué margen efectivo de maniobra tiene cuando se relaciona con ciertas demandas políticas muy concretas que son las que pretendemos entender en su vertiente jurídica: las de reconocimiento de ciertas especificidades culturales o políticas derivadas de la diversidad territorial con la que se manifiestan algunas de éstas. Demandas que pueden tener más o menos virulencia, ser más o menos compartidas, llegar al extremo de convertirse en “independentismo” ante la constatación (o mera percepción) de que son imposibles de atender y en consecuencia sólo ésta sería la única vía posible, pero que, en el fondo, responden siempre a esa misma dinámica política y a cómo la canaliza nuestro Derecho.
Así pues, y a modo de introducción, vamos a tratar, únicamente, de poner de manifiesto muy sintéticamente algunos de los elementos jurídicos básicos en los que se han movido y moverán las decisiones de los actores implicados en estos procesos y, en concreto, en todo el proceso que conduce a una creciente expresión de deseos de independencia por parte de un importante número de ciudadanos (y partidos políticos con representación parlamentaria) de Cataluña. Para todo ello, conviene apuntar brevemente algunas notas básicas del sistema jurídico edificado en España tras la muerte del general Franco y ,en general, de toda la arquitectura jurídica que se ha consolidado a partir del mismo, para así poder entender mejor las coordenadas en que opera el marco jurídico-constitucional español frente a las peticiones de más o mejor autonomía, mayor reconocimiento de ámbitos de decisión o diferenciación territoriales o, sencillamente, la independencia de partes del territorio nacional.
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Una de les més peculiars conseqüències del període d’impasse polític en què estem sumits és que molts governs autonòmics, i el valencià entre ells, segueixen a l’espera que el panorama polític es buidi per adoptar mesures de cert calat. Hi ha raons objectives per a això que han de reconèixer: si pensem en l’acció del Consell, és evident que el desplegament de polítiques noves i de certa ambició està inevitablement supeditat, en alguns casos, al fet que s’aconseguisca desencallar la impresentable condició en què quedem els ciutadans del País Valencià com a conseqüència del model de finançament. Si ens centrem en l’acció de qualsevol govern autonòmic (i també del nostre), la indefinició respecte a si determinades regles contingudes en normes aprovades en els últims anys (de control financer, per exemple) van a seguir en vigor en els mateixos termes pot explicar també certa paràlisi.
En un brou de cultiu com el descrit es produeix l’efecte paradoxal que moltes mesures impulsades pel govern Rajoy durant la legislatura de la seua majoria absoluta, per molt que unànimement criticades per la resta de partits polítics, continuïn aplicant-se sense que apareguen alternatives malgrat que a dia d’avui és clara l’existència d’una majoria d’actors contraris a aquestes, incloent-ho a no pocs governs autonòmics, com el valencià.
Un exemple de llibre d’aquesta manca d’ambició de canvi que comentem té a veure amb el gruix de la reforma local que les Corts generals van aprovar (per cert, reforçant a les Diputacions provincials alhora que els seus equivalents europeus van desapareixent), finalment, al desembre de 2013. La llei 27/2013 tractava de restringir l’autonomia local de forma notable, convertint als ajuntaments en administracions amb menors competències amb la intenció última de llevar-los protagonisme a la prestació de serveis i la definició de polítiques públiques. Però, a més, per fer-ho, limitava també enormement les competències autonòmiques, pretenent instaurar un model de règim local estatal uniforme on els diferents territoris de l’Estat poc haurien de dir respecte a com i què havien de fer els governs locals. La veritat és que la major part de comunitats autònomes, des de l’entrada en vigor de la reforma local, han estat molt consistents en la defensa de les seves competències i, en ocasions vorejant la insubmissió respecte del text legal, han defensat el no desmantellament de serveis socials i altres competències impròpies que venien exercint els seus municipis a l’empara d’interpretacions com les exposades.
Aquesta actitud, pràcticament unànime, i amb independència de l’orientació política dels governs de torn, ha estat molt d’agrair i explica per què l’aplicació de la reforma local no ha generat les destrosses que podria haver suposat. No obstant això, i com a conseqüència (comprensible, com dèiem) de l’impasse polític i de la incertesa jurídica, s’ha trobat a faltar ambició en el desenvolupament de models de règim i govern local alternatius al de la reforma de 2013. En la mesura que aquesta incertesa jurídica era un factor en efecte essencial (i comprensible) que obligava a certa prudència, cal assenyalar que eixa prudència ja no té sentit arran un seguit de sentències del Tribunal Constitucional de 2016 i 2017 que han vingut a confirmar les crítiques autonòmiques a la reforma i, retenim la dada, a garantir la capacitat autonòmiques per delimitar les competències locals dins el seu territori, ampliant el llistat bàsic, i magre, establert per l’Estat.
Així, tots els governs i parlaments autonòmics, i lògicament també el govern valencià o les Corts valencianes tenen ja via lliure, si ho consideren oportú, per dotar de més generoses competències als seus municipis i remodelar la planta administrativa pròpia en una línia més semblant a l’europea, amb més pes de l’acció en proximitat i estructures flexibles intercomunals àmpliament dotades de competències. A més això reobre la via expedita per aprofundir en el camí, ja encetat, de minimitzar les interferències de les Diputacions provincials mitjançant mesures de coordinació que, apuntades ja fa uns anys com a solució per a aquests alguns d’aquests problemes, acaben de rebre un indubtable recolzament jurídic per part Tribunal Constitucional en considerar aquest òrgan que la conformació de les relaciones entre Diputacions i la resta d’Administracions públiques no depenen només i exclusivament del que determine l’Estat sinó que, més enllà de la norma bàsica, també les Comunitats autònomes hi tenen alguna cosa a dir.
Només amb aquests dos punts de suport jurídic, i assumint la resta de possibilitats legals de la reforma estatal de 2013 del règim local (per exemple, les regles que s’hi contenen sobre delegacions de competències), seria possible idear per al País Valencià un model de govern local propi ambiciós, molt més flexible i adaptat a les necessitats dispars i creixents de les nostres cada vegada més complexes societats, amb ens locals més potents i estructures de coordinació intermunicipal reforçades, a partir d’una reforma de la llei de règim local valenciana que els emprés com a suport tècnic per proposar solucions que són a dia d’avui comuns a Europa i que combinen descentralització funcional, corresponsabilitat i col·laboració multinivell. No cal, a més, innovar massa: gairebé totes les millores s’han experimentat ja en altres llocs i és suficient amb copiar intel·ligentment. Els exemples d’intercomunalitat metropolitana a França o els models d’alguns Länder alemanys són un bon recordatori de la gran quantitat de coses que poden gestionar de manera molt eficaç i descentralitzada les grans conurbacions urbanes. Res a la llei espanyola, després de la intervenció del Tribunal Constitucional, ens impedeix als valencians avançar en aquesta línia. A més, són moltíssims els experts (com ara el prof. Sorribes o Nèstor Novell, pel que fa a propostes sobre el territori valencià ancorades en un coneixement profund de les peculiaritats socioeconòmiques del país) que en aquestes matèries que porten anys traçant un full de ruta a partir de la qual, fins i tot emprant només parts de la mateixa, podrien aconseguir millores indubtables. Perquè per millorar la planta territorial no cal aspirar a tindre-ho tot alhora i immediatament. És possible millorar gradualment, innovar i experimentar. Dissenyar un full de ruta valencià per fer-ho comença a resultar indispensable.
A efectes de proposar per on podria anar aquest full i amb quines prioritats paga la pena començar a treballar, assumint que hi ha reformes més senzilles i que generarien menys resistències que d’altres, ací van uns suggeriments:
- – dissenyar models metropolitans per les grans agregacions costaneres (entron metropolità d’Alacant, Gandia-Oliva, València i l’Horta, la Plana) que permeten una planificació coherent i global a escala funcional del transport, infraestructures, desenvolupament econòmic i urbanisme;
- – determinar sistemas de cooperació amb les Diputacions per la prestació de serveis als municipis més menuts, amb participació dels tres actors (GVA, Diputacions, municipis), amb una especial atenció a la garantía dels serveis socials de proximitat;
- – activació de models de cooperació local (mancomunitats, mancomunitats integrals o fins i tot estructures para-comarcals) per aconseguir massa crítica suficient per la gestió de més competències, que la Generalitat hauria de cedir, si així fóra demanat, tant a aquestes estrcutures com als municipis de gran població (en qüestions de serveis socials, habitatge, educació, etc.).
A partir d’aquesta feina de mínims, perfectament possible ja hui en el marc jurídic estatal vigent, hauríem de poder plantejar-nos després més coses. Però, com quasi sempre, tot això passa en primer lloc per ser conscients que podem i tenim les competències per fer-ho, avaluar els avantatges i tindre clar què volem aconseguir… i tindre després la voluntat política de fer-ho.
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Ahir va haver una gran manifestació independentista a Catalunya. Tota la qüestió sobre l’origen del cabreig català i sobre tot sobre la possibilitat de la independència un tema molt interessant i jurídicament amb moltes coses a dir. Peró, com que ja n’hem parlat, hui preferiria comentar una altra cosa, més concreta però també important: el greu perill de convertir en normals certes reaccions que no són justificables dins una democràcia i el joc normal en un Estat de Dret. No parle de les evidents impresentabilitats de quatre (o els que siguen) imbècils. Perquè no estem parlant, tots ho sabem (benauradament), d’una majoria i menys encara de gent que fa aquestes coses amb suport institucional. Parle d’una cosa molt més greu, que és el que tenim quan un Govern, representant de tots els ciutadans, deixa d’actuar per respectar els seus drets i acaba convertint-se en agent de part, tractant d’utilitzar els mecanimes del poder per als seus objectius, a costa del que siga, fins i tot dels drets polítics i cívics més importants en qualsevol democràcia, com són els d’expressió lliure d’idees polítiques, quan es fa de forma pacífica, per part dels ciutadans. Això és, senzillamt, el que va fer el Govern valencià demanant la prohibició de la manifestació independentista a Vinarós i això és exactament el que va fer el Sots-delegat del Govern central a Castelló quan hi va accedir en una decisió jurídicament impresentable, que cap jurista i cap demòcrata pot justificar. Per això, malgrat que quasi ningú sembla que ho veja així (ni tan sols l’oposició polític al govern valencià sembla massa preocupada per aquesta deriva), a mi l’actuació sí em sembla molt, molt inquietant: el sotdelegat del govern no va cometre una errada en prohibir una manifestació absolutament legal que després li va corregir el jutge corresponent; va fer una barbaritat impròpia en qualsevol democràcia i, a hores d’ara, hauria d’haver estat ja remogut del seu càrrec.
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Fa un parell de setmanes que estic fora d’Espanya. I, la veritat, la imatge que dóna el país, des de lluny, és tan poc simpàtica com la que dóna quan hi convius amb les misèries. El règim que va sorgir de 1978 és el que és, venia d’on venia i molt probablement fa anys que ens va oferir tot el que tenia de bo. A canvi, és clar, al pack venien moltes coses dolentes. Cada dia en són més, i són més evidents. Estem parlant d’un catacrac en tota regla del règim constitucional i la seua estructura jurídica.
– Tenim un Cap de l’Estat que, de manera més o menys oberta, ens ha sigut darrerament presentat com primer i millor comissionista del Regne. Més enllà del caràcter tòxic genèric de la Monarquia o de concrets escàndols de corrupció associats a la ben nostrada família Borbón, el cas és que el propi paper, posició i significat del Rei com estandard d’aquesta restauració Borbònica i dels seus valors és, a hores d’ara, el que és. Amb el problema addicional que tampoc no és possible que en el futur siga una altra cosa. I, més important encara, sembla que ja tothom se n’ha adonat.
– El Parlament i els partits polítics tenen problemes cada vegada més greus de desconnexió amb la realitat i els nostres representants s’han conformat cada vegada més com una casta que no només passa dels problemes normals dels ciutadans sinó que, a partir d’un cert punt, directament no n’és conscient. És un món de polítics que teòricament cobren (i és de veres) molt poc si mirem l’exemple comparat però que ha acabat generant una professionalització de gent que, directament, fora de la política no cobraria res. Per no parlar de que, sembla, a partir d’un cert nivell, com tots podem comprovar, que de cobrar poc, en el fons, res de res. Hi ha sinecures i recompenses de per vida per als que més s’ho curren (partidistament). Tot plegat, un panorama molt trist estructuralment. Amb l’afegit d’un finançament il·legal de partits polítics que complementa sous i tot tipus de coses (en això s’ha de reconèixer Rodríguez Zapatero que, al menys, va reformar la llei de finançament de partits polítics per fer que, com a mínim, determinades pràctiques escandaloses, al menys, passaren a ser il·legals, perquè abans és que, directament, eren perfectament acceptades pel nostre ordenament). A hores d’ara la crisi de legitimitat del Parlament i dels nostres representants és inmmensa. La de la majoria parlamentària del PP, malgrat ser absoluta en quant al nombre de diputats, és també una crisi en termes de majoria absolua en descrèdit ciutadà, desconnexió amb la ciutadania, divergències entre els seus interessos i els dels espanyols normals (evidenciades en polítiques molt dures sempre contra els més febles)… tot completat amb les complides evidències d’una trama molt robusta de finançament il·legal que en pràcticament qualsevol país normal hauria d’haver abocat a la dimissió dels responsables del partit en qüestió de qualsevol responsabilitat pública.
– La situació de l’Executiu és encara pitjor (si això és possible). D’una banda perquè són els mateixos que estaven al cap d’eixe frau en el finançament del partit (i ja dic que això, en un altre país… però vaja que estem al país que estem o siga que no té sentit repetir-ho massa). D’altra perquè, a més, cada vegada s’estenen més dubtes respecte del seu propi comportament personal (una qüestió aquesta que està lluny de ser provada de moment). Políticament, a Espanya, dins el règim de 1978, sembla que els temes de finançament irregular no han de comportar sancions polítiques (la qual cosa ja parla d’una anomalia important), però el Govern del PP i el propi President semblen cada vegada més tocats i tacats. És una qüestió de credibilitat, a hores d’ara, però el propri comportament dels protagonistes i la brutal desconnexió en els seus comportaments amb el que són les preocupacions dels ciutadans normals són suficients, com a mínim, per poder parlar d’una crisi de legitimitat també majúscula en l’Executiu.
– Les Administracions públiques espanyoles, mentres tant, continuen sonades. Després de 5 anys i escaig de crisi, sembla que encara no saben per on tirar. Les reformes que es presenten són sempre el mateix: retallades allà on és senzill retallar (perquè els afectats no pinten molt, perquè no fan part de les elits, perquè són retallades senzilles de gestionar tinguen o no sentit…) i cap reforma estructural. Les coses que es presenten com programa ambiciós de reformes fan, senzillament, vergonya aliena (reforma administrativa, reforma educativa, reforma laboral, reforma energètica, llei d’unitat de mercat… totes són un tocomoxo darrere un altre). Tot això parla molt malament de les suposades elits del país, les que teòricament com a mínim haurien de ser conscients que, si volen salvar el tinglat de 1978 i l’actual model, alguna cosa, seriosa, de veritat, s’ha de fer. Però és el que hi ha. Perquè tenim el que tenin. Unes elits que, a més, s’han cobert de glòria en el Banc d’Espanya, per exemple, amb la seua clamorosa incapacitat per veure res que no fóra el que els convenia detectar. Però no es tracta d’un cas aïllat. És el que està passant per tot arreu. Les Administracions autonòmiques, tot i asfixiades pel Govern central, també s’han cobert de glòria reiteradament i han demostrat sempre que han pogut que gestionen com a mínim tan mal com l’Estat. En fi, que la cosa sembla que és molt general, una fallida sistèmica. Fins i tot el paper de les Universitats, per exemple, malgrat la seua gran autonomia (que els hauria permés ser menys pessebreres amb els governs), ha estat decebedor identificant problemes (no hem sabut fer-ho) o, per exemple, empassant-se reformes absurdes en matèria educativa absolutament impresentables… mentres alhora es conrreava una passivitat i immobilisme absolut front el futur en compte de tractar d’encetar alguns dels canvis que cada vegada resulta més evidents que ens calen.
– El Poder Judicial, qui ho anava a dir! és el que més o menys aguanta millor. Una de les coses bones del règim de 1978 és que sí va garantir certa independència judicial (molt àmplia, de fet, en els òrgans menys sensibles) i que l’evolució social ha generat més porositat social entre els jutges. En els últims anys el poder judicial, més o menys, ha funcionat com el poder de l’estat més sensible a problemes reals com els desnonaments i, amb les limitacions que comporta la resposta penal contra la corrupció (més encara si és sistèmica), la sensació és que ahí el desgavell no és absolut. Una altra cosa són coses com el Tribunal Constitucional (òrgan polític més que jurídic, però amb certes exigències de nivell tècnic i imatge d’independència que any rere any s’ha anat per l’albelló) o el Consell General de Poder Judicial, on més enllà dels escàndols econòmics hi ha un problema greu de com es trien els jutges per als òrgans més sensibles. Problema que la nova reforma recentment aprovada de l’òrgan, en una mena d’òrdago del sistema de 1978 que es resisteix a morir, ha agreujat de manera significativa.
– Dels empresaris espanyols, de com es fan ací els negocis, de com d’important és, des del franquisme, la interacció amb el BOE i amb els que manen (amb tot el que allò comporta) millor no parlar-ne molt. Que els líders de la CEOE acaben desarticulats judicialment i policial ho diu tot. Dels sindicats, la seua funció, la seua dependència dels diners públics i la seua tendència durant aquestes tres dècades, com resaltava Florentino Pérez, «a la responsabilitat i a mirar pel bé del país i del desenvolpument econòmic» tampoc no fa falta dir molta cosa: és suficient amb mirar com estan eixos sindicats en aquests moments, quin prestigi social tenen i com els consideren majoritàriament els treballadors perquè tot hi estiga clar (hi ha, però, alguna excepció en alguns àmbits, amb sindicats que viuen de les quotes dels seus afiliats). Tampoc no paga la pena parlar sel sector financer, del que va ser públic i del privat… Malauradament per a tots, que anem a pagar el compte, sobre aquest últim anem a sentir parlar molt en els propers mesos.
Òbviament, el problema que tenim és, sencillament, sistèmic, de règim. Ho hem fet malament. Entre tots. També els juristes, que hem apuntalat sistemàticament un sistema on l’arbitrarietat, el poder del qui mana, la falta de controls… sempre ha trobat qui el justificara (de fet, sempre ha trobat una jutificació molt majoritària). Aquestes coses mai no són, però, problemes d’un col·lectiu o d’unes elits. Els que amne i tenen més recursos al seu abasta, òbviament, tenen més responsabilitat però, al capdavall, és un problema de tots. I no hem de pensar en com ho hauran de solucionar alguns sinó en com ho hem de solucionar nosaltres. Perquè es nostre problema, és el nostre futur… i són els nostres diners.
Front el catacrac general de les institucions sorgides del pacte de reforma post-franquista, de la restauració borbònica feta amb un acord molt general de les elits que varen portar a la Constitució espanyola de 1978 hem de pensar en un cambi radical de sistema, d’institucions, de mentalitats. El que tenim, que potser va servir uns anys després la mort de Franco, no serveix des de fa temps. Hem de començar a pensar, molt seriosament, com canviar-ho. El problema és que no és gens fàcil, que els estertors d’un règim molt malalt poden durar molt de temps i que, mentras tant, el show va a continuar.
Per no parlar, per cert, que no ningú sap ben bé, a hores d’ara, per on hauríem de tirar. Això sí, arribarà un moment, com la fallida multiorgànica del règim proseguisca a aquest ritme, en què directament ja serà indiferent si sabem cap on tirar o no perquè el propi camí el marcarà el desballestament incontrolat del que ara tenim. Aixó, o demanar la independència (com fan els catalans cada vegada més majoritàriament… sentiment popular davant del qual la resposta del règim prohibint votar no pot ser més patètica) de nosaltres mateixos o que ens aculla Gibraltar, per exemple.
La Ley Orgánica 4/2013 ha culminado finalmente el procedimiento de reforma del funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial que ha impulsado el nuevo Gobierno. Es, de hecho, una de las pocas reformas legislativas que, de momento, el Ejecutivo salido de las urnas en 2011 ha logrado culminar. Dado que tiene una cómoda mayoría absoluta en ambas Cámaras (mayoría de 3/5 incluso en el Senado), resulta evidente que para esta gente, en lo que se refiere a aprobar leyes, querer es poder. Si quieren lo suficiente, pueden. Por muchas críticas que reciban, muy cabreados que puedan tener a todos los actores implicados, si quieren, pueden. Es por ello muy significativo, la verdad, que frente a la marcada desidia con la que se toman casi cualquier cosa este Gobierno y sus apoyos parlamentarios, en cambio esta reforma de cómo funciona el CGPJ haya llegado plácidamente a buen puerto. Y no precisamente porque aquí esté todo el mundo contento con cómo se perfila el nuevo modelo de órgano de organización de los jueces (es más, la realidad es la contraria, con todas las asociaciones de jueces muy enfadadas y casi todos los juristas que han opinado sobre el tema horrorizados). Es, sencillamente, porque esto sí querían hacerlo. Porque es importante. Porque esto va sobre la independencia de los jueces y, muy especialmente, de los jueces que pueden tener controlado al poder algún día (mañana, por ejemplo). Y con esas cosas, por lo visto, ni siquiera en España, ni siquiera este Gobierno, se tiene pereza.
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He hablado en este bloc alguna vez, de pasada, del fantástico libro de Jeffrey Toobin sobre el Tribunal Supremo Federal de los Estados Unidos (por ejemplo, aquí, con ocasión del famoso speech de David Souter tras su retirada como juez de ese órgano). Otro libro suyo entretenidísimo, Too close to call, es una obra no sólo muy bien informada sino jurídicamente muy instructiva, que recorre el proceso judicial entre George W. Bush y Al Gore, liquidado por el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos otorgando la Presidencia al primero de ellos por decisión judicial al impedir que se contaran todos los votos de Florida, una minucia en democracia.
Pues bien, una de mis lecturas más agradables de estas Navidades ha sido el libro que Toobin ha sacado para conmemorar y dar cuenta del primer mandato de Barack Obama como Presidente de los Estados Unidos. Lo hace desde una óptica que domina como pocos: el análisis de las actuaciones de la Corte Suprema Federal durante esos cuatro años y, muy particularmente, de cómo esas decisiones judiciales se relacionan con la dinámica política del país y en concreto con la acción de gobierno de Barack Obama. La obra, que lleva por título The Oath, se inicia con el juramento fallido de Obama, pues el Juez Roberts, Presidente del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, se lía en el acto público debido a un exceso de confianza en su memoria y al final la ceremonia acaba siendo un tanto confusa. En realidad, no hay demasiadas dudas jurídicas sobre la validez del juramento en cuestión, pero la Casa Blanca decide que éste debe ser repetido para evitar que nadie pueda cuestionar jurídicamente las posteriores decisiones del Presidente de Estados Unidos amparándose en una supuesta falta de toma de posesión del cargo… just in case.
La anécdota sirve a Toobin para ir dibujando los perfiles psicológicos de los principales protagonistas de su relato, Roberts por un lado y Obama por otro. Pero en el fondo, y desde una lógica europea y alejada de las obsesiones estadounidenses refleja hasta qué punto la política americana, y la solución última a casi cualquier decisión de tipo público, suele acabar en los tribunales y muchas veces decidida a partir de elementos formales que desde lejos parecen muy absurdos. Una tendencia que en Europa no podemos mirar con un exceso de condescendencia porque, como ocurre con todo lo que pasa en el Imperio, nos acaba llegando tarde o temprano. Por lo que conviene, por encima de todo, tomar nota y trazar los cada vez más obvios paralelismos. Del mismo modo que en los Estados Unidos algo tan político como una reforma sanitaria acaba en batalla campal judicial (y así cierra Toobin su libro, pues con esa lucha se cerró el primer mandato de Obama) y su éxito o fracaso depende de una decisión final a cargo de jueces que supuestamente aplican el Derecho aunque en realidad hacen política por otros medios, en España nos estamos acostumbrando a que esta misma dinámica sea la que cierre procesos de todo tipo, desde los que hemos vivido con el fallido Estatut de Catalunya hasta la definitiva aceptación del matrimonio homosexual.
A partir de esta constatación, la lectura del libro de Toobin desde un prisma español permite reflexionar sobre si es mejor un sistema como el de los Estados Unidos, donde todo el mundo acepta con normalidad que los jueces del Tribunal Supremo hacen política, son elegidos por motivos políticos, se les busca para que den respaldo a determinadas ideas y, en definitiva, juegan a lo que juegan, aunque sea empleando para ello unas herramientas muy concretas (el Derecho) o un modelo como el español en el que nos seguimos empeñando, formalmente, en decir que el Tribunal Constitucional es un órgano esencialmente jurídico, compuesto por juristas de reconocido prestigio y con una dilatada trayectoria en el campo del Derecho (en Estados Unidos no hace falta, basta que lo elija el Presidente y que el Senado lo confirme por mayoría, lo que ha hecho que haya habido políticos convertidos en importantes jueces), para luego llevarnos las manos a la cabeza cuando descubrimos que, más o menos, los sistemas de lealtades acaban funcionado como en todas partes. Más todavía cuanto, como he dicho antes, cada vez el Tribunal Constitucional opera como última instancia política en más supuestos.
En este sentido el sistema americano, asumido que estamos ante un órgano político, tiene la ventaja de ser más franco. Pero, además, reconocida esa naturaleza, tiene la gracia de poner algún tipo de freno a la dependencia de los nombrados, por ejemplo, con el carácter vitalicio del cargo. Quizás habría que reflexionar sobre esta cuestión. Aunque en contra de lo que dice el mito, o al menos la lectura del mito que tenemos tendencia a hacer desde Europa, acercarse a la realidad de los jueces del Tribunal Supremo americano es también muy desmitificador. Con todos los matices que se quiera, con algunas diferencias, con algunas excepciones, la verdad es que son también bastante «obedientes». Y si bien es cierto que a veces ocurren cosas que alteran estas dinámicas, incluso en España hemos tenido casos notables de «traiciones» por parte de magistrados del Tribunal Constitucional a quien los nombró (baste recordar los nombres de Jiménez de Parga, convertido en mascarón de proa del constitucionalismo popular de la era Aznar cuando fue nombrado por Felipe González, o más recientemente la actuación de Manuel Aragón en la Sentencia del Estatut de Catalunya; de hecho la gran diferencia entre EE.UU. y España, en este sentido, más bien parece que allí a quien le suelen salir rana algunos jueces es al Partido Republicano y, en cambio, en España, eso le pasa al PSOE).
En todo caso, el libro de Toobin se enmarca en unas coordenadas determinadas y su interés es revisar el funcionamiento y casos del Tribunal Supremo de los EE.UU. a lo largo de estos últimos cuatro años. Básicamente, permite revisar las líneas de fractura y evolución del constitucionalismo americano, donde se ve claramente a las posiciones tradicionalmente tenidas por progresistas (en materia de aborto, de libertades, de medidas en favor de la igualdad….) a la defensiva y a un nuevo constitucionalismo, normalmente asociado al partido republicano (ya sea en sus facciones libertarias o tradicionalistas), que cuestiona ese statu quo. Lo hace analizando, porque es la clave, la personalidad, obsesiones y, sobre todo, lealtades de los diferentes jueces, así como la pauta de renovación del Tribunal.
En ese sentido, como hemos comentado en el blog, Obama ha tenido ocasión de nombrar a dos jueces, Sotomayor y Kagan, ambas mujeres, la primera de origen puertorriqueño, la segunda una judía neoyorquina. Como dice Toobin, parece que mientras que los republicanos tienen una agenda temática clara que inspira sus nombramientos (así, los de Roberts como Presidente y Alito como uno de los jueces en la época de George W. Bush estaban claramente inspirados en la búsqueda de afianzar posiciones en esa línea revisionista comentada) en el campo demócrata el hilo conductor es más bien la búsqueda de diversidad en las personas, por origen, sexo o religión. Más allá de esta cuestión, los procesos de selección de los candidatos y sus retratos son siempre interesantes. Personalmente, y no sólo con los dos elegidos por Obama, sino con casi todos los miembros de la Corte, a partir de los relatos que hace de ellos Toobin (que son siempre generosos, en parte porque sus fuentes suelen ser los propios jueces en entrevistas bajo condición de anonimato), los rasgos que suelen compartir casi todos ellos me dejan, en contra de la fascinación cada vez más habitual, un poco frío: son gente cada vez más partidista, más «política» en su trabajo como jurista, más orientada desde un primer momento a construir una carrera y, por lo general, con una vanidad a prueba de bomba.
Obama ha podido nombrar, pues, a dos jueces. En ambos casos ha jugado sobre seguro (personas muy solventes, que tampoco presentaban grandes aristas ideológicas o se salían de la norma dentro de las carreras jurídicas americanas orientadas a la gloria) pero también, en ambos casos, estos nombramientos no cambian apenas nada, precisamente por esa docilidad que también se da en los Estados Unidos, el equilibrio de la Corte, levemente decantado en favor de los republicanos, dado que han sustituido a jueces que votaban a favor del «bando demócrata». Para que un nombramiento de Obama cambiara de verdad las dinámicas (y para que se generara en torno al mismo una verdadera batalla campal) éste debería tener como origen la renuncia o fallecimiento de uno de los jueces que hoy en día conforman la mayoría conservadora del Tribunal. Algo que sólo la suerte puede poner en manos de Obama (pues los jueces americanos son disciplinados hasta en el momento de retirarse, que tratan de hacer coincidir con el mandato de un presidente afín ideológicamente).
En definitiva, que en todas partes cuecen habas. Aunque el Imperio y su capital, como es obvio, tienen mucho glamour. De manera que sus batallitas partidistas y las impresentabilidades de turno, que cuando las tenemos en España nos abochornan, pueden ser hasta vistas como épicas luchas por la libertad desde lejos. Y no es para tanto. Aunque eso sí, divertido, instructivo y entretenido es un rato.
El Tribunal Constitucional español ha salido de su letargo veraniego (3 meses sin dictar una sola sentencia, que en España en estío hace mucha caló) y acaba de comunicar diversas decisiones. Algunas de ellas ciertamente interesantes, como ésta en materia de legalidad sancionadora, que es impecable y cuya generalización destrozaría la manera en la que actualmente la Adminstración española sanciona. Junto a estas sentencias, se ha conocido el auto en el que el Tribunal Constitucional rechaza revisar las anteriores actuaciones de la jurisdicción ordinaria española referidas a la negativa a revisar la condena a muerte de Miguel Hernández.
Por llamativo que pueda parecer, la decisión del Tribunal Constitucional es absolutamente correcta en Derecho e inobjetable jurídicamente. Vivimos en una democracia y un Estado de Derecho que considera legítimas, y por eso no susceptibles de ser revisadas, las sentencias que, como la que condenó a muerte al poeta oriolano, fueron dictadas por motivos políticos por la Dictadura del General Franco. Que sean consideradas legítimas no significa, como es obvio, que se entienda que son acordes con el sistema de valores actualmente defendido por nuestra Constitución (porque, como es evidente, no lo son). Pero sí significa que se consideran el producto jurídico correcto y pautado de un régimen legal que se entiende como válido en su totalidad y que no se considera, por ello, que pueda o deba ser revisado respecto de sus actuaciones concretas pasadas si eran correcta aplicación del mismo (cuestión diferente, como es sabido, son los efectos a partir de 1978, que sí han de adaptarse al marco axiológico constitucional, por lo que la Constitución derlo talas disposiciones opuestas a la misma).
Este tipo de sentencias, en la medida en que ponen de relieve esta situación, ciertamente llamativa y supongo que desconocida para más de uno (¡entendemos que el ordenamiento jurídico franquista era legítimo!), son interesantes porque ilustran a la perfección los límites de nuestra transición a la democracia y los fundamentos estructurales de nuestro ordenamiento jurídico.
Como es sabido, la Constitución española se realiza sobre la base formal de la reforma de la legalidad franquista. La Jefatura del Estado, por poner el más importante y primero de los ejemplos, la ostenta todavía hoy Juan Carlos de Borbón,, designado digitalmente por Franco, eso sí, «a título de Rey» (supongo que porque Caudillo mola más y había que dejar claro que sólo podía haber uno). La Constitución de 1978 se enmarca en un contexto jurídico de reforma pero inevitablemente también de legitimación del régimen jurídico anterior porque se basa en el reconocimiento de las instituciones y estructuras previas… lo que incluye a las decisiones judiciales, como lo son las condenas en cuestión.
En 1978 podríamos haber optado por la ruptura jurídica, como hizo, por ejemplo, Franco respecto de la legalidad republicana (creando, por ejemplo, enormes conflictos en cuestiones de Derecho privado, con herencias y demás, respecto de situaciones derivadas de divorcios y filiaciones en segundos matrimonios que no fueron reconocidos tras la Guerra Civil a pesar de haber estado desplegando efectos durante unos años). Pero no lo hicimos. Para bien o para mal, optamos por legitimar retroactivamente esa ruptura que convirtió en legítima a la legalidad franquista y no la republicana. Con todo lo que ello significa. En concreto, probablemente junto a muchas otras cosas buenas (estabilidad, posibilidad de pacto, facilidad para el tránsito institucional), implica asumir la continuidad del Jefe del Estado designado por Franco… y la de estas condenas.
No entro a valorar si la decisión reformista y no rupturista de 1978 era o no la adecuada. Es un debate largo y complejo. Quizás era difícil ir más allá entonces. Aunque 2012 no es 1978. Pero, como digo, estas sentencias son un excelente recordatorio de lo que supuso y significa jurídicamente ese pacto constitucional. Porque las cosas son lo que son. Y es bueno ser consciente de ello.
Así que conviene asumir que estade negativas a revisar condenas no debieran ser escándalo alguno. En su caso, lo que debiera escandalizarnos es que a estas alturas sigamos considerando legítimo, en los fundamentos mismos de nuestro orden constitucional, el Alzamiento Nacional de 1936. Por esta razón, y esto es una opinión muy personal, es hasta bueno que estas condenas no se revisen. Porque por mucho que jurídicamente sean condenas, desde otros muchos planos, mucho más importantes, son títulos honoríficos.
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