No se trata de hacer leer

El que ha passat darrerament a la ciutat de València amb el debat públic i polític sobre el PAI de Benimaclet i com hauria de fer-se la planificació urbanística futura del barri ha estat una novetat molt saludable a una ciutat on, durant massa anys, les decisions sobre aquestes qüestions, amb les conseqüències associades que tots hi tenim al cap (i més aquests dies), s’han pres a despatxos sense massa llums, taquígrafs ni explicacions. Josep Sorribes, també des d’aquestes pàgines en algunes ocasions, però sobretot al seu magnífic llibre Mis queridos promotores, ple de dades sobre el tema,  ha explicat moltes vegades com l’urbanisme a la ciutat de València no només és que haja estat fet a la mida dels promotors i propietaris de sòl, és que directament han estat ells qui l’han dissenyat la major part de les vegades. La lluita veïnal a Benimaclet ha fet que, per primera vegada des de l’aprovació del Pla General de 1988, estem tots parlant d’urbanisme i de com fer ciutat. I és una molt bona notícia.

Com passa sempre que es comença a parlar en públic de determinats temes, alguns tabús o visions assumides que semblaven, fins eixe moment, evidències inqüestionables -encara que no eren, necessàriament, correctes- comencen a caure amb sorprenent facilitat. Un mantra molt estés, en este sentit, era que la mera previsió d’edificabilitat pel planejament, tot i no trobar-se aquest encara executat, es “patrimonialitzava” per la persona propietària dels terrenys i que, per tant, qualsevol minoració d’aquesta edificabilitat al planejament havia d’indemnitzar-se (el que comportava la pràctica impossibilitat de “desfer” creixements urbanístics ja projectats). Després de fer la ronsa durant un temps, l’Ajuntament de València i els seus serveis d’urbanisme han reconegut finalment, amb tota normalitat i en aquest mateix sentit, que jurídicament no passaria res ni hauria impediments legals per canviar la planificació urbanística encara no executada, sense necessitat d’indemnitzar els propietaris per les meres expectatives encara no concretades. Això permet començar a parlar per primera vegada seriosament a Benimaclet, però també a d’altres barris de la ciutat (i, saltant d’escala, a moltes altres zones del nostre país/territori)”, sobre si té sentit mantindré una planificació urbanística de fa quatre dècades que, necessàriament, no es correspon a dia de hui ni amb les previsions de creixement demogràfic real de la ciutat ni, sobretot, amb les exigències ambientals, de planificació i de repartiment de l’espai urbà actualment imperants arreu d’Europa. També, i per primera vegada que recordem, en aquest cas s’ha rebutjat un projecte d’urbanització presentat pels promotors de torn que, encara que complia amb les exigències legals mínimes contingudes a les normes urbanístiques, no estava alineat amb les exigències de planificació, tipologies i model de ciutat que els nostres representants consideren adequat. Com a conseqüència, la delegació d’urbanisme de l’Ajuntament de València ha decidit desenvolupar el projecte d’ordenació per gestió directa, ço és, directament sota la responsabilitat i decisions dels poders públics.

La situació, com que és nova, ens té una mica despistades a totes. Per exemple, que els dos socis de govern hagen discutit en públic sobre quin model preferirien per una futura proposta d’ordenació per al barri ha tingut tothom molt entretingut. Però, en realitat, que els diferents partits polítics amb representació tinguen idees diferents sobre una qüestió clau com és l’urbanisme i com repartir l’espai públic i les rendes que se’n deriven no és sinó natural…com també és molt bona notícia que cadascú ens explique el seu model i tracte de convèncer-nos dels seus avantatges. Igual que és molt positiu que al debat hi participen veïns i veïnes amb diferents visions, condicions i necessitats. O que seria fantàstic que a aquesta dinàmica s’hi afegiren els partits de l’oposició. Estem començant a aprendre a fer camí i, de vegades, ens entestem en veure cacofonia en els naturals balbotejos de qui està aprenent a parlar un nou idioma, en aquest cas el d’un urbanisme mes participat i decidit pels poders públics.

Encara ens queden, però, algunes passes més per fer. Per exemple, assumir també amb normalitat, i poder parlar en públic del tema per prendre les decisions que pertoquen tenint en compte aquest element central, que quan parlem d’urbanisme també parlem de diners. Per als poder públics locals, així com per a molts propietaris i moltes propietàries, així com per a grans branques de negoci essencials pel model econòmic valencià, l’urbanisme ha estat la veritable gallina dels ous de ciment a la que tants i tantes s’han encomanat i continuen aclamant-se. Encara que siga massa vegades tractat com un sobreentès, tots tenim clar que al darrere de determinades decisions hi ha una expectativa de lucre de molts agents, incloent-hi també una col·lectivitat local que extrau, en major o menor mesura, en forma de transformacions urbanístiques i d’equipaments públics, un rendiment associat directament a la rendibilitat que reconeix al procés de transformació concret en cada PAI.

Parlar del futur del barri de Benimaclet i del seu PAI no és només, encara que siga una victòria històrica ja aconseguida que així haja estat, parlar amb els seus veïns i veïnes i donar-los una veu privilegiada i recuperar la capacitat de planificació i ordenació última per l’ajuntament i els nostres representants, en compte de deixar aquesta feina, com ha estat la norma fins ara, en mans de les empreses promotores. Parlar del futur del barri i de tota la seua àrea d’influència obliga també a parlar dels diners que costa urbanitzar amb unes condicions i objectius o uns altres i discutir sobre qui hauria de pagar-ho (tota la ciutat, per ser infraestructures per totes o només el barri amb els rendiments que s’hi puguen obtindre?). És debatre sobre quina edificabilitat seria raonable a partir del que costaria fer coses i com de necessaris pensem que són, o de quins equipaments volem i quant estem disposats a posar per tindre-los. És assumir el cost de protegir determinats béns ambientals i patrimonials, com l’horta de la ciutat, i analitzar els costos d’una aposta estratègica que també és econòmica. I és, en definitiva, començar a dir en públic que a la gallina d’ous de ciment haurem de posar-li límits en termes de quants diners hi haurien de tindre a guanyar promotors i propietaris.

Ens hem acostumat que les transformacions urbanes es facen només per iniciativa privada, amb una més que escarida intervenció pública, perquè les Administracions s’han acostumat a la comoditat de no haver de gestionar aquests processos. I aleshores els promotors, que han passat a ser essencials, s’han acostumat a fer les operacions fent-se prèviament amb suficient sòl com per obtindre quantioses plusvàlues que els han de compensar sobradament els esforços. El model és pervers, perquè acaba condicionant tot el planejament i totes les decisions, però per eixir-ne el primer que hem de fer és identificar amb claredat quines plusvàlues considerem justificades i quin guany econòmic considerem just pels actors privats que ajuden a la transformació urbanística. És a dir, hem de començar a fer números seriosament. Com deia ja fa més de tres segles Leibniz, de vegades hi ha polèmiques que no requereixen tant de discutir com de calcular. En aquest cas, hauríem de calcular, senzillament, a partir de quin punt un benefici econòmic privat no se justifica en cap cas perquè la iniciativa pública (o altres models més cooperatius i participats d’iniciativa privada) podrien sens dubte fer la feina amb iguals garanties. I, a partir d’ahí, podríem iniciar el debat sobre com hem de gestionar una situació com la de Benimaclet… i com la de la resta de la ciutat. Estem donant les primeres passes, i encara tenim molt de marxa per fer, però la bona notícia és que sembla que entre tots tenim clar quin és el camí que volem encetar.

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Clàudia Gimeno Fernández i Andrés Boix Palop. Professors de Dret Administratiu a la Universitat de València (Estudi General). Disclaimer: Ambdós autors han participat en la redacció d’un informe sobre la situació jurídica del PAI de Benimaclet i les possibilitats d’introduir-hi modificacions per encàrrec de Cuidem Benimaclet i de l’Associació de Veïns de Benimaclet, que és pot concultar ací: https://roderic.uv.es/bitstream/handle/10550/72441/Estudio%20Sector%20PRR-4%20Benimaclet%20-%20UV%20sense%20singatures.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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Publicat originalment, amb Clàudia Gimeno, a l’edició valenciana d’eldiario.es, el proppassat 1 de juny

Probablemente una de las facetas más visibles, quién sabe si porque se trata de una de las pocas que existen, donde los ciudadanos hemos podido constatar diferencias entre el desempeño de los gobiernos municipales conservadores de Valencia entre 1991 y 2015 y el surgido del “Pacte de la Nau” que hizo alcalde a Joan Ribó hace cuatro años es la que se refiere a las políticas de movilidad urbana. De hecho, la prensa local más conservadora y los partidos de la oposición (tanto C’s y PP como Vox; que ha entrado en tromba en campaña empleando también, precisamente, esta cuestión) se han ceñido en estos años prácticamente en exclusiva a este tema a la hora de criticar la gestión de Compromís (muy especialmente), PSPV y Podem. No parece que el resto de las políticas municipales desarrolladas, más allá de que la oposición siempre piensa que la ciudad podría estar más limpia, ser más segura o aprobar los desarrollos urbanísticos de manera más presta, generen excesivo desacuerdo estructural. En cambio, la apuesta del pacte de la Nau, y más en concreto de su concejal de movilidad Giuseppe Grezzi, por ampliar la red de carriles-bici de la ciudad a costa de espacio hasta ahora destinado al automóvil, junto a leves incrementos y adecentamientos de zonas peatonales, ha desatado una tormenta política y mediática de enormes proporciones y, la verdad, digna de mejor causa.

Esta polémica es tanto más sorprendente cuanto la política de movilidad que se ha desarrollado desde 2015 es, en contra de lo que pudiera parecer por la reacción suscitada, más bien modesta. Basta para ello comparar lo realizado, unos 35 km de carril-bici en estos cuatro años, con lo que preveía el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia, aprobado en 2013, recordemos, por una corporación municipal donde el Partido Popular tenía una cómoda mayoría absoluta. En este Plan de Movilidad no sólo se contenían la mayoría de los carriles-bici que se han ejecutado (por ejemplo, el icónico carril, por cuanto todos los partidos de la oposición se han hecho fotos en él prometiendo su reversión caso de ganar las elección, de l’avinguda del Regne de València) y se especificaba que en el futuro todas estas infraestructuras deberían hacerse en calzada y nunca por las aceras, sino que además se preveían otros muchos más ambiciosos que, a día de hoy, no se han hecho: sirva de ejemplo la previsión contenida en el mismo de un carril-bici por las Grans Vies de la ciudad y, en concreto, también por la Gran Via del Marqués del Turia. Cualquier ciudadano con interés por estas cuestiones y lo que se preveía en el mencionado plan aprobado por el Partido Popular, por lo demás de una buena factura técnica y previo un estudio de la movilidad en la ciudad más que completo, lo tiene a su disposición en la web del Ajuntament de València, por lo que la consulta y comprobación de estos (y otros) extremos no puede ser más sencilla.

Pero no sólo los planes municipales aprobados hace ya 6 años para planificar la movilidad urbana en la ciudad, sino las propias promesas de partidos como PP y C’s en la campaña de 2015 muestran hasta qué punto lo realizado en la ciudad de Valencia por el gobierno de la Nau, por mucho que valiente a la vista de la reacción suscitada, no deja de ser una realización humilde. Así, el PP prometía en su programa electoral hacer en cuatro años 100 km de nuevo carril-bici ocupando espacio de la calzada. Ni más ni menos que el triple de lo que se ha ejecutado en medio de una escandalera enorme. Por su parte, C’s prometía hacer aún más carriles-bici segregados que el PP, hablando en ocasiones en algunos mítines de doblar esas cifras y abundaba en la idea de convertir Valencia en “la Ámsterdam del Mediterráneo”. Huelga decir que las restricciones al vehículo privado y al aparcamiento en el centro que son a día de hoy norma en la ciudad holandesa, incluyendo una casi completa peatonalización, están lejísimos de lo que tenemos en Valencia. Asimismo, los Países Bajos invierten casi 35 euros por habitante al año en infraestructura ciclista (con un excelente retorno, por cierto, en términos de salud y ambientales). Eso supondría, trasladado a Valencia (800.000 habitantes), una inversión anual de unos 28 millones de euros. Es decir, más de diez veces el dinero que se está dedicando en estos momentos en nuestra ciudad a infraestructura ciclista. Simplemente a partir de los programas y promesas electorales que presentaron PP y C’s en 2015 podríamos, pues, realizar muchas críticas al desempeño del govern de la Nau en estos años, pero en un sentido radicalmente contrario al que estamos leyendo y escuchando estos días. María José Catalá y Fernando Giner deberían explicar por qué no están exigiendo más inversión y más carriles-bici, cuando sus partidos y ellos mismos se afirmaban no hace tanto tiempo defensores de ir mucho más allá, pero mucho, de lo realizado estos años.

Algunas razones de peso para abandonar las viejas políticas y abrazar un nuevo modelo de movilidad

El caso es que no lo tendrían fácil, y quizás por eso no realizan el ejercicio, porque la postura correcta, como por lo demás muestran todos los ejemplos europeos comparados, era la que defendían hace unos años. Basta analizar la evolución de la movilidad urbana en el resto del continente, pero también en las ciudades españolas medianas, para constatar una evolución hacia un diseño urbano donde las peatonalizaciones en el centro son la norma y la circulación en coche por ciudad se restringe enormemente (siendo las avenidas de tres y cuatro carriles una absoluta excepción y las velocidades mayores a 30 km en zona urbana inconcebibles). En este sentido, la anomalía de Valencia es que tenemos todavía un centro accesible en coche, incluyendo la zona central de actividad de la ciudad, la hoy llamada plaza del Ayuntamiento, convertida en inmensa rotonda, lo que es algo absolutamente único ya a estas alturas en España, así como una red de avenidas generosísimas en carriles para los coches con una velocidades de circulación altísimas y peligrosas. No es extraño, por ello, que la tasa de siniestralidad y de muertes por atropello de viandantes y ciclistas en Valencia sea de las más altas de las ciudades de su tamaño entre los países de Europa occidental.

Junto a consideraciones obvias de seguridad y de reparto del espacio público, pues no puede permitirse que sea monopolizado en beneficio de la reducida fracción de ciudadanos que se empeñan en hacer uso del coche en todos sus desplazamientos y del aún más pequeño porcentaje que sí lo puede necesitar (a los que hay que ofrecer alternativas, que en parte pasan por impedir o dificultar a los del primer grupo señalado que sigan acudiendo en coche a todas partes), la dimensión ambiental supone otro vector obvio que nos empuja en la misma dirección. A estas alturas no parece necesario incidir en los retos que plantea el cambio climático a escala global. Pero como este tipo de problemas globales, que afectan poco al día a día de los ciudadanos y requieren que no sólo cambiemos nuestros hábitos sino que lo haga mucha más gente en todo el planeta son difíciles banderines de enganche, mejor recordar algunos de los efectos de la contaminación que sufre Valencia que inciden directamente sobre sus vecinos en forma de problemas respiratorios, alergias, asmas y demás. La incidencia de este tipo de dolencias se ha multiplicado en los últimos años en paralelo al aumento de la contaminación atmosférica y la relación causal entre esta última y aquéllas, además, está ya más que acreditada y establecida. El número exacto de muertes directamente vinculadas a esta situación puede ser discutible, pero nadie que haya tenido a una persona cercana aquejada de este tipo de problemas ignora ya hasta qué punto la contaminación las agrava. Otro colectivo particularmente afectado son los niños, en particular los más pequeños. Enfermedades prácticamente anecdóticas hace años, como las bronquiolitis, son ahora una plaga entre niños y niñas, como cualquiera que esté rodeado de parejas en edad reproductiva puede comprobar. La contaminación en la ciudad de Valencia, muy vinculada al enorme incremento del tráfico metropolitano y a la actividad del puerto (asunto éste sobre el que también habría que actuar a la mayor brevedad), ambas altamente nocivas, debería ser mucho menor de lo que es, por tener un régimen de brisas regular. Sin embargo, la ausencia de medidas decididas para atajar las fuentes de polución está provocando que, increíblemente, tengamos uno de los aires más contaminados de España e, incluso, de Europa.

Una nueva política de movilidad urbana para Valencia y su área metropolitana

Las políticas de movilidad que necesita una ciudad como Valencia, para mejorar la vida de los vecinos en todas estas vertientes, son bastante obvias y requieren de la defensa y profundización de los pasos ya acometidos. En este sentido, es también exigible a los medios de comunicación valencianos que, en lugar de difundir cuestionables y alarmistas informaciones sobre atascos puntuales en algunas vías (cuya fluidez es puesta de manifiesto a diario por los ciudadanos que pasean o circulan por ellas y comparten regularmente, atónitos, fotos que muestran hasta qué punto la catastrofista visión sobre la situación de las mismas que suelen difundir los grandes medios no se compadece con la realidad), pasen a informar sobre los efectos de la contaminación y la situación real de la movilidad urbana y metropolitana en Valencia, sus problemas y la imperiosa necesidad de reorientar no pocas inversiones que se hace cada día más patente. Resulta muy llamativo el desinterés de nuestros medios de comunicación, al menos hasta la fecha, por dar información completa y rigurosa sobre estas cuestiones, máxime cuando es relativamente fácil lograr datos y contrastarlos con el ejemplo comparado.

Así, y para una ciudad de unos 800.000 habitantes y un área metropolitana de millón y medio de habitantes, es llamativo el pésimo servicio de cercanías que ofrece Renfe y su estancamiento desde hace ya una década larga, en torno a 15 millones de pasajeros anuales que no se incrementan porque, sencillamente, el servicio ofrecido no es competitivo. Se trata de una cifra ridícula, que tiene que ver con una gestión tercermundista (trenes anticuados, frecuencias lamentables, tiempos de viaje de hace un siglo) de ejes como el de la A3 (líneas C-3 y C-4), la directa inexistencia de servicio digno de ese nombre en zonas como la del valle del Palancia (C-5) y la saturación y falta de frecuencias en las únicas líneas que sí dan un servicio más o menos digno a ejes de comunicación básicos, como el norte hacia Castelló (C-6), el sur hacia Gandia (C-1) y el sudoeste hacia Xàtiva (C-2). Al margen de la necesidad de invertir para evitar estos problemas, el hecho único de que una ciudad de casi un millón de habitantes siga careciendo de estación y túnel pasantes, esperados desde hace más de 30 años (ya fueron previstos en el PGOU de 1988) por la nula inversión estatal, limita además enormemente las posibilidades de la red de Cercanías. Por contrastar, y a pesar de sus carencias y la necesidad de inversiones y de mejoras (especialmente en las líneas que cubren el eje del Túria, con tiempos de viaje y frecuencias inaceptables), Ferrocarils de la Generalitat Valenciana (FGV) transporta a unos 70 millones de viajeros al año, con incrementos acumulados desde 2015 de más de un 10%. Mientras tanto, la mucho más humilde Empresa Municipal de Transports (EMT) de Valencia transporta al año casi a 100 millones de viajeros en sus autobuses, también con incrementos acumulados de más de un 10% de los pasajeros en los últimos cuatro años. El contraste con la dejadez de Renfe y sus cercanías es enorme. Habría que exigir inversiones en consonancia con estas necesidades, pues es inaceptable, además, que el Ministerio de Fomento del Gobierno de España se empeñe en dilapidar recursos públicos en obras de dudosa necesidad (ampliaciones de las diversas entradas en automóvil a la ciudad de Valencia o del by-pass, todas ellas ya en marcha) cuando hay carencias mucho más graves y, por ello, actuaciones que deberían ser prioritarias sin atender. Por supuesto, y como guinda, la integración tarifaria de los medios públicos de transporte en el área metropolitana sigue sin ser completa por culpa de… la negativa de Fomento a incluir a Renfe en la misma.

Respecto de las políticas estrictamente urbanas en materia de movilidad, las líneas básicas están ya plasmadas en el PMUS de 2013 (recordemos, aprobado por el PP), que habría de aplicarse en su integridad y desarrollarse de manera ambiciosa a la menor brevedad. Así, hay que completar todos los itinerarios y grandes ejes de movilidad peatonal que se preveían en el mencionado Plan, combinando esto con una generalizada ampliación de aceras y mejora de pasos peatonales, porosidad para el paseo y calidad urbana (sombras, seguridad…) que incentiven los desplazamientos a pie. Junto a ello, ha de proseguirse con la política de movilidad de estos años, en forma de construcción de carriles-bici, que han de ir siempre por calzada. El objetivo a corto plazo ha de ser que todas las vías de dos o más carriles de la ciudad cuenten con carriles-bici segregados en los dos sentidos de circulación antes de 2023, mientras que las vías de un solo carril deberían ser siempre vías con velocidad máxima a 20km/h que permitan la convivencia de todo tipo de vehículos (y la circulación en contradirección, como en el resto de Europa, de los vehículos que no son a motor). Se trata de objetivos sencillos y globales, fáciles de lograr a corto plazo y que conllevan un diseño de ciudad y de la movilidad coherente, que han de ir acompañados de la paulatina mejora (que requiere de más inversión) de la calidad urbana de estas intervenciones (arbolado, segregación blanda, mejora del pavimento) y, por supuesto, de la total restricción al tráfico a motor privado, salvo para residentes, de todo el centro de la ciudad (al menos, desde la ronda interior hacia adentro). Una movilidad urbana así diseñada, como es obvio, ha de ser completada por una reordenación ambiciosa de las líneas de la EMT, así como de una potenciación de su uso, ofreciendo tarifas reducidas para colectivos vulnerables que incluso debería tender a medio plazo hacia la gratuidad del servicio, en línea con lo que ya empieza a ocurrir en algunas ciudades europeas. Todas estas medidas, así como las propuestas a escala metropolitana, se complementan unas a otras y producen aún mejores y mayores efectos cuando se ponen en marcha conjuntamente, pero es evidente que ello no empece para que se hayan de ir desarrollando, al menos, todas aquellas que sea posible poner en marcha a partir de la disponibilidad presupuestaria existente en cuanto sea posible.

Sin embargo, nada de lo aquí señalado, sorprendentemente, está siendo tratado por los medios de comunicación ni forma parte del debate político. Ni del de campaña, más encendido; ni del ordinario, más estructural. Vivimos una situación surrealista donde se critica por supuestos excesos a quienes, si han pecado por algo estos años, ha sido más bien de prudentes (con una cautela quizás comprensible, dada la virulenta reacción y la escasez de fondos públicos disponibles, pero que sinceramente ha sido mayor de la deseable) y por no apostar con mucha más profundidad por una transformación global de la movilidad urbana en Valencia. Donde los medios de comunicación publican portadas casi a diario con quejas absurdas respecto de carriles-bici y medidas de pacificación del tráfico mientras nada se informa sobre los problemas graves de movilidad urbana y metropolitana y de contaminación que padecemos. Donde la ciudad oficial, el debate sobre la misma y la conversación pública de medios y políticos van en una dirección que nada tiene que ver con el signo de los tiempos, lo que se hace en todas las ciudades a las que nos querríamos parecer… ni con lo que hacen los ciudadanos en su día a día, que inundan de bicicletas, patinetes eléctricos y otros vehículos sostenibles cada carril-bici que se inaugura a las pocas horas de la puesta en servicio de la infraestructura, hasta el punto de que el anillo ciclista de la ronda interior, con puntos con más de 5.000 circulaciones diarias, se ha convertido ya muy probablemente (a partir de los datos disponibles) en la vía por donde más bicicletas pasan en alguno de sus puntos cada día de todos los países de la cuenca del Mediterráneo. Tarde o temprano tendremos que abandonar el estado de negación en que vive la Valencia oficial y hacer caso a esta Valencia real, porque la cosa cae por su propio peso. Tanto que, en el fondo, si hay un aspecto en que da un poco igual quién gane las próximas elecciones municipales es justamente este. Tanto el PSPV, a pesar de las manifiestas reticencias que ha venido expresando sobre estas políticas, como PP y C’s, con sus críticas abiertas al modelo, e incluso Vox, que las asume multiplicadas y ampliadas, caso de que ganaran las elecciones y fueran los llamados a regir los destinos de la ciudad de Valencia, tendrían que hacer exactamente lo mismo que se ha venido haciendo y acabarían por adoptar las líneas de acción señaladas. Quien gane las próximas elecciones, por ejemplo, y sea quien sea, deberá cerrar el centro urbano al tráfico de vehículos privados a motor tarde o temprano. Ni la dinámica europea ni la ciudadana interna permitirán otra cosa.

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Publicado en los «Arguments» de la edición valenciana de eldiario.es el pasado 20 de marzo de 2019

En este blog ya hemos dedicado algunas entradas a los efectos de la mal llamada «economía colaborativa» tanto en un plano más general como, por ejemplo, con propuestas concretas respecto de cómo regular el fenómeno para el sector del alojamiento. Ello se debe no sólo al interés de los efectos que la intermediación digital está trayendo a muchos mercados y a cómo afectan al equilibrio regulatorio tradicional, que se ha de ver modificado, sino también al hecho de que en la Universitat de València tenemos desde hace ya años un grupo de investigación que se ha dedicado intensamente a estas cuestiones (y que, casi casi, creo que podríamos decir con justicia que fue el primero que, ya desde hace un lustro, empezó a analizar estos fenómenos desde el Derecho público). A lo largo de estos años hemos estudiado y publicado mucho sobre estos temas, incluyendo no pocos trabajos y propuestas sobre el mercado del transporte (donde los estudios liminares de nuestro compañero Gabriel Doménech siguen siendo referencia inexcusable). Pero el caso es que últimamente al taxi y al VTC le hemos dedicado menos atención porque, sinceramente, el tema jurídicamente tiene menos interés que en otros sectores y debería ser mucho más fácil de resolver en Derecho si hubiera una dirección política que tuviera una serie de cosas claras. El año pasado publicamos una obra colectiva sobre el particular que más allá de que la coordináramos nosotros creo de verdad que es muy completa, La regulación del transporte colaborativo. En este libro lo que yo traté justamente de hacer fue un estado de la cuestión, evaluando las razones por las que el sector ha sido considerado tradicionalmente un servicio público y qué consecuencias regulatorias tenía esa condición, así como analizando por qué en la actualidad no se sostiene que siga siendo regulado como tal. Si quieren acceder a una versión en abierto del trabajo completo, pueden emplear ésta que tienen aquí.

En todo caso, y dado el lío que tenemos montado este verano, con ayuntamientos y gobiernos autonómicos pretendiendo añadir nuevas restricciones adicionales a las que el Estado ya ha impuesto a los vehículos VTC para tratar de contener esta posibilidad de competencia al sector del taxi, el Estado diciendo que quiere delegar la competencia regulatoria en las Comunidades Autónomas (para librarse del lío y con un indisimulado interés en que los poderes locales actúen tan capturados como lo han estado siempre) y una huelga salvaje en varias ciudades españolas que ha puesto el tema de actualidad, quizás pueda ser útil volver sobre los elementos esenciales de ese estudio y, de paso, simplificar un poco las propuestas que se deducen del mismo. No sea que haya por ahí algún legislador o poder público despistado que las lea y le puedan ser de utilidad, tanto más cuanto con más sencillez estén explicadas.

Si trato de resumir en una serie de ideas fuerza el trabajo en cuestión, he de decir que personalmente lo que más me impacta de la situación del sector es que llevemos, desde la aprobación de la Constitución de 1978, más de 30 años de desarrollo económico y social intenso en España, con una importantísima llegada de población a ciudades que incrementa las necesidades de transporte, todo ello en un país que ha pasado de unos 35 millones de habitantes a casi 50… y que, sin embargo, tres décadas después, haya más o menos, prácticamente, las mismas licencias de taxi en las grandes ciudades españolas que había entonces. ¿Por qué ha ocurrido esto? ¿Cómo ha sido posible algo así?

Las razones son de muchos tipos, pero básicamente confluyen dos elementos esenciales que han coadyuvado a que a todos los actores implicados (menos a los consumidores, a los que no se ha preguntado nunca en exceso por sus preferencias) les conviniera esta solución y que en consecuencia remaran en la misma dirección:

• Por un lado, ni las propias CCAA (competentes para legislar sobre el sector desde que la CE78 les da competencias, si las asumen en sus Estatutos, en materia de transporte de proximidad) ni los ayuntamientos implicados (que en sus ordenanzas municipales tienen un amplio margen para concretar la regulación) creen lo más mínimo en el sistema de reparto que tienen regulado, y que si se sacaran licencias obligaría a unos complejísimos, absurdos y en el fondo tenidos por injustos por todos sistemas de reparto (las licencias en democracia, snif, y no digamos desde que estamos en la UE, snif, snif, ya no se pueden repartir como se hacía tradicionalmente en España, a modo de regalías por diversas razones, ya fueran de cercanía y afinidad o incluso atendiendo a criterios sociales), así que prefieren directamente no sacar licencias y de este modo no tener líos, al menos mientras la cosa pueda ir aguantándose;
• Por otro lado, la otra parte esencial, los taxistas y titulares de licencias, obviamente, estaban encantados con esta situación. Nadie que tiene una licencia de estas características tiene mucho interés en que salgan más… y además los gremios del taxi a nivel local otra cosa quizás no, pero sí han exhibido durante todas estas décadas que tienen una gran capacidad de captura (más que acreditada) del regulador para, contando además con su aversión a meterse en líos, haber logrado que no salgan apenas nuevas licencias en casi ninguna ciudad española.

Pero claro, como decíamos la España del siglo XXI no es la de los años 80 del siglo pasado. ¿Cómo se ha logrado el milagro de que sin aumentar las licencias no colapse el servicio? Pues muy sencillo:  en una divertida y paradójica evolución para lo que siempre se ha vendido (y así se justificaban las restricciones) que era un «servicio público», la cuadratura del círculo se consigue aumentando paulatinamente la “liberalización interna” del sector y permitiendo a los titulares de las licencias cada vez más cosas con las mismas, desde comerciar con ellas a prestar los servicios sin ningún tipo de trabas regulatorias para lograr el máximo de eficiencia. Esta es la razón última de que en la actualidad las diversas regulaciones autonómicas y locales permitan todas ellas cosas como contratar conductores (el titular de la licencia ya no tiene por qué ser el taxista) y doblar o triplicar turno para que así un taxi pueda llegar a estar incluso 24 horas al día en la calle si es necesario (porque unos horarios de trabajo y descanso por persona sí se han de respetar, lógicamente). O que se acepte cada vez con más normalidad no sólo la transmisión onerosa inter vivos o mortis causa a los herederos, algo extravagante en un servicio público pero que los titulares lograron casi desde su inicio en este sector, sino otras liberalizaciones más recientes como que un mismo titular pueda tener varias licencias (hasta varias decenas se permiten en no pocas ciudades españolas) y convierta así la prestación en empresarial, etc. Con todo ello, sin duda, se gana en eficiencia y se facilita una mejor gestión de las flotas y que con el mismo número de taxis se puedan prestar más servicios (de las condiciones laborales de quienes llevan los taxis y las rentas para los titulares casi sin esfuerzo ni trabajo propio ya hablaremos otro día, porque lo de la apropiación de la plusvalía no es problema sólo de este sector).

Como a nadie se le escapa, esta solución es un win-win para quienes tienen licencia o licencias porque así no sólo es que puedan cubrir más servicios con éstas e ir haciendo frente al incremento de la demanda de servicios de transporte urbano (que como es obvio en estas décadas pasadas ha sido muy notable) sino que, a la vez, las rentabilizan todavía más. La divertida paradoja, y tremenda incoherencia regulatoria, es que  todo esto va contra la idea de servicio público. Si estamos en un sector donde la liberalización de la prestación permite ganar en eficiencia y no hacen falta normas de servicio público que disciplinen la prestación para garantizar el servicio en una calidad suficiente y condiciones de regularidad e igualdad, ¿por qué subsisten las barreras de entrada? Muy resumidamente, ésta es justamente la idea de fondo defendida en el trabajo: si no hace ya falta regular la prestación y antes al contrario, liberalizar internamente convirtiendo el sector en prestaciones empresariales porque así se es más eficaz y ello es imprescindible para atender a la demanda, pues entonces casi todas las razones para no liberalizar totalmente el sector decaen (la cuestión del precio de los servicios es el otro elemento que subsiste, y que sí tiene un sentido público, como analizamos en el trabajo con más detalle, pero hay soluciones regulatorias que pueden conciliar proteger a los ciudadanos con la liberalización también en este aspecto)…. salvo si lo que se pretende desde el sector público es blindar un oligopolio en beneficio de licenciatarios. Y resulta evidente que ésa no puede ni debe ser nunca la pretensión, pues a nadie beneficia, ni a la sociedad ni a los ciudadanos, ni a las Administraciones públicas, sino sólo a un pequeño grupo de titulares agraciados con un verdadero (e ingente) windfall regulatorio. Beneficios caídos del cielo que se visualizan a la perfección, como es obvio, en el exponencial crecimiento del precio de las licencias (que como no puede ser de otra manera reflejan en su precio el valor que tiene el mero acceso a ese oligopolio tan lucrativo por restringido). Comparar la evolución del precio de las licencias en España con el IPC o cualquier otro indicador en estos años resulta directamente obsceno. Las cifras absolutas también (300.000 euros por licencia en Madrid antes de la crisis, niveles que se están recuperando; entre 150.000 y 200.000 en ciudades como Valencia o Barcelona, etc.). Una aberración que se convierte en normal cuando, con las mismas licencias que hace décadas pero un bestial incremento de la demanda, los títulos hbilitantes se tornan más y más lucrativos, máxime cuando la liberalización interna permite optimizarlos más y más.

Ahora bien, lo cierto es que incluso con la liberalización interna a que nos hemos referido la limitación del número de prestadores acabó por generar problemas y conformar una oferta claramente por debajo de las necesidades reales. Y aquí entran las VTC, licencias de vehículo de transporte con conductor, inicialmente pensadas como servicio de lujo y premium para quienes querían alquilar el servicio de coche y chófer, normalmente de alta gama. De nuevo paradójicamente, inicialmente con estas licencias se ayudó inicialmente a cubrir el incremento de la demanda, pues atendían a un sector premium que cada vez se hizo mayor. Con la bajada de precios de estos servicios y el crecimiento económico (y también con la subida comparativa del del precio del taxi, alentada de nuevo por la escasez de licencias y capacidad de presión del sector) se tornaron competitivos paulatinamente incluso para servicios ya no tan de lujo, ampliando su radio de acción. En un primer momento, este sector de demanda que se cubrió con VTCs, más o menos, vino bien a todos: a las AAPP les quitaba presión, porque así la población no percibía del todo las insuficiencias del servicio gracias a la existencia de este parche que drenaba demanda… y para los empresarios del taxi a fin de cuentas esto no dejaba de ser una competencia menor en un nicho que nunca había sido del todo suyo y que por lo demás podía ser fácilmente controlada (donde además, por ejemplo, se podrían introducir ellos mismos con facilidad como insiders que a fin de cuentas eran y son en el sector. basta ver quiénes son los grandes propietarios de licencias VTCs en España, junto a algunos fondos de inversión, para comprobar la porosidad entre ambos sectores). En conclusión, y en un primer momento, esto parecía entrañar beneficio para todos: se lograba ir parcheando el tema y, sobre todo, ¡así no había ninguna necesidad de sacar más licencias pues la oferta medio cuadraba con la demanda y todos contentos!

Obviamente, al final esta situación ha hecho crisis, dado que con la digitalización y la llegada de apps que intermedian digitalmente la eficiencia de la prestación se multiplica hasta el punto de que los costes de transacción de lo que hace no tanto era un servicio de lujo o semi-lujo han bajado tanto que se da la paradoja de que en no pocas ocasiones puede salir más barato acudir al supuesto servicio premium que al del taxi tradicional. Con ello queda más que patente que las viejas reglas de servicio público (de las que en realidad ya sólo quedaba en pie la barrera de entrada y la restricción tarifaria) devienen totalmente innecesarias cuando el mercado te está proporcionando eso mismo que dice asegurar el servicio público (calidad de la prestación, igualdad, seguridad, continuidad…) a un mejor precio y de modo más eficiente. El problema, claro, es que esto se produce en un entorno donde las barreras de entrada subsisten (tanto para los taxis como para los VTCs, subsector para que el que tras algún vaivén se mantiene la regla estatal de limitar estas licencias a una por cada treinta de taxi). Unas barreras van contra toda lógica económica y de eficiencia, pero también de justicia y equidad social (¿por qué vedar el acceso a una actividad económica a cualquiera que quiera y pueda desempeñarla, obligándole a pasar por las horcas caudinas de unos señores que cuentan con el título habilitante a los que has de ofrendar parte de tus beneficios para trabajar), generando cada vez más problemas. Incluso para las Administraciones públicas y nuestros queridos gobiernos, que tras treinta y tantos años de sestear obviando el tema se van a ver obligadas tarde o temprano a definir una política (y medidas jurídicas coherentes con ella y con nuestro marco legal y constitucional).

Sin embargo, parece que será más tarde que temprano. Y es que, por el momento, ahí tenemos a nuestras Administraciones públicas, a todas ellas (Estado, Comunidades Autónomas y entes locales bailan a un sorprendentemente coordinado mismo compás) y con independencia de los partidos que las gobiernen (en nada se parece más a un ayuntamiento o comunidad autónomas del PSOE o del PP, o incluso de Podemos o independentista, que en su aproximación a esto del taxi), totalmente capturadas, silbando mirando al techo, y pretendiendo que un servicio que han liberalizado internamente al 100% creando con ello un bonito oligopolio ha de seguir funcionando, en cambio, con barreras de entrada… ¡y con el mismo número de licencias que en 1980! Significativamente, las huelgas y demás protestas que se producen nunca lo son contra decisiones de las administraciones públicas en el sentido de liberalizar el sector o que traten de arreglar los problemas reseñados (por inexistentes hasta la fecha), sino frente a actuaciones de autoridades de competencia o judiciales que aplican las normas europeas en la materia para detener algunos excesos proteccionistas en defensa de los titulares de los títulos habitantes y licencias (que es la única reacción producida hasta la fecha en nuestro país, con diferentes manifestaciones).

Ahora bien, y desde un punto de vista jurídico las soluciones no son difíciles de poner en marcha. Como tampoco lo sería establecer un régimen nuevo y totalmente coherente tanto con el Derecho vigente y con las normas en materia de servicios que nos vienen de la UE como con las exigencias de una sociedad más justa y eficiente. El problema es que requieren de un cambio de chip político, que pasa por entender que el Derecho y la regulación económica no han de proteger a gremios o insiders, sino buscar soluciones eficientes que mejoren la vida de todos y que, además, permitan a cualquier ciudadano, y no sólo a unos pocos privilegiados, ganarse la vida bien con su trabajo y esfuerzo (antes que viviendo de rentas regulatorias). Para ello hay que asumir sí o sí, y cuanto antes, que:

• 1) Hacen falta más prestadores en el sector (como demuestra la evolución del mercado) y no hay motivos para limitar la entrada de nuevos actores al mismo salvo que fundadas razones de congestión y de uso del espacio urbano pueden justificar limitaciones al número de prestadores a fin de garantizar que peatones, ciclistas y transporte público pueden disponer también de suficiente (y privilegiado) espacio en nuestras ciudades.
• 2) Pero si se limitaran licencias por estas razones (lo cual ha de ser excepcional y justificado y normalmente sólo lo estaría en grandes ciudades), y como es obvio, habría que repartirlas de modo coherente con un mercado liberalizado (lo que pasa por atender a la eficiencia económica y dar las mismas oportunidades a todos los posibles interesados).
• 3) Una forma alternativa de limitar la entrada pero velando por la equidad, la justicia y la eficiencia es, si cada vez hay más prestadores, aprovechar para incrementar las exigencias regulatorias sobre la prestación (esencialmente, cuestiones ambientales y de polución, que supondrían de paso internalizar parte de los costes ambientales de la actividad). Esto se puede hacer exigiendo vehículos eléctricos siempre, por ejemplo, y tiene la ventaja de que emplea parte de las ganancias de eficiencia no en bajar precios e incrementar la rentabilidad del prestador, sino en reducir las externalidades negativas de la actividad. Al decrecer la rentabilidad, además la oferta no sería tanta, alejando el riesgo de congestión. Y al repercutir la medida inevitablemente en el precio, tampoco drenaría competitividad al transporte público urbano, que por razones de sostenibilidad ambiental, reparto del espacio urbano y equidad social es esencial que se mantenga competitivo y prestando un cada vez mayor y mejor servicio.

Como puede comprobarse, no sería difícil desde un plano jurídico poner en marcha estas medidas. Quizás la mayor complejidad vendría de cómo garantizar un régimen de transición a quienes ahora son licenciatarios y adquirieron licencias a un enorme coste supuestamente amparados por un marco jurídico-público que les hacía tener expectativas de rentabilización. Para ellos se podrían diseñar normas de transición en que, por ejemplo, estos prestadores se vieran por unos años exentos de las más nuevas y exigentes normas de tipo ambiental o de accesibilidad que encarecerían el precio de la prestación del servicio para sus competidores, dándoles así una ventaja competitiva. También pueden establecerse medidas fiscales o de tipo semejante. En todo caso, y sin ser un tema menor, esta cuestión no deja de ser un problema coyuntural y que se puede resolver si se tienen claro hacia dónde se quiere ir. Lo cual, y de nuevo, depende de que un año de estos, por fin, logrero una orientación política decidida en la buena dirección por parte de los poderes públicos. Para ello, estaría bien que alguna comunidad autónoma o ayuntamiento tomaran la iniciativa y, entendiendo los condicionantes sociales y económicos en juego, se arriesgaran a promover un cambio regulatorio completo y coherente en la línea señalada. Sin duda, y vencidas las resistencias iniciales, se convertirían en ejemplo para el resto en cuanto se comprobaran los enormes y benéficos efectos de una política pública bien diseñada en este sector.

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Para quien desee más información sobre estos temas y trabajos jurídicos detallados y exhaustivos sobre el particular, recomiendo una visita a la web del Regulation Research Group de la Universitat de València, donde hay muchos enlaces a artículos, libros y trabajos sobre estas y otras cuestiones relacionadas que hemos venido realizando estos últimos años:

https://www.uv.es/regulation/

Sobre cuestiones de movilidad colaborativa, en concreto, y además de los trabajos de Gabriel Doménech reverenciados en la web, es muy recomendable el libro colectivo que publicamos el año pasado:

– Boix, A., De la Encarnación, A., Doménech, G. (eds.) (2017): La regulación del transporte colaborativo, Aranzadi – Thomson Reuters, Madrid.

Y, por último, y como ya he indicado al principio, las reflexiones de este post parten de un trabajo mío más amplio sobre el particular, que se puede encontrar en ese libro y que en una versión accesible en abierto tenéis aquí:

https://www.uv.es/regulation/papers/BoixPalop2017b.pdf

Ha comenzado hoy el VIII Congreso de la Asociación Española de Derecho Administrativo, en la Universitat d’Alacant. La primera sesión, que está siendo extraordinariamente interesante, está analizando la función inspectora de la Administración, sus limitaciones, virtudes y problemas, en España.

Manuel Rebollo Puig, profesor en la Universidad de Córdoba, ha esbozado de manera impecable los rasgos que definen la función inspectora en nuestro ordenamiento, enmarcando los elementos clave que conviene tener en cuenta cuando analizamos cómo funciona en la práctica la inspección, en tanto que función administrativa, en España. Así, en su ponencia desgrana:
– las enormes capacidades que reconoce el ordenamiento jurídico a la Administración cuando inspecciona, que le permite hacer casi cualquier cosa, con muy pocos límites, incluyendo ejercicios de coacción sobre las personas;
– la poca capacidad efectiva que tienen algunos de nuestros clásicos instrumentos que podrían limitar ese gran poder: ni principios como el de proporcionalidad, ni supuestos secretos (piénsese en el secreto bancario y su escasa virtualidad, lo que explica el éxito de los bancos suizos) no derechos fundamentales (incluyendo manifestaciones del derecho a no declarar contra uno mismo) parecen ser capaces de oponer gran resistencia, a la hora de la verdad, a las facultades inspectoras;
– tampoco formalmente, con algunas excepciones (por ejemplo, las tributarias), tenemos en nuestro ordenamiento demasiadas exigencias para la Administración cuando inspecciona.

Frente a tan amplios poderes, sin embargo, la realidad nos muestra un amplio elenco de ejemplos donde se demuestra que los malos siguen logrando defraudar, incumplir normas… Algunos problemas estructurales sobre cómo funciona la inspección explican este resultado: una discrecionalidad enorme a la hora de dirigir y determinar qué se inspecciona, poca autonomía en esta función de los inspectores, cuya iniciativa ha de ser continuada para tener efecto (salvo las inspecciones de trabajo)… y quizás un problema estructural, cuando tenemos demasiados malos, a ambos lados del mostrador incluso, y pocos medios (comparativamente).

Antonio Jiménez Blanco, en su ponencia, se refiere a la inspección en el sector financiero. Explica muy gráficamente que esta supervisión e inspección, en el fondo, busca proteger a los depositantes (y la estabilidad del sistema) pero en la actualidad, dadas las consecuencias de la crisis financiera, suponen también una protección de contribuyentes (y contribuyentes que ya no son sólo españoles, dado que quienes están «rescatando» a nuestros bancos son a día de hoy contribuyentes europeos). Esta supervisión, en cualquier caso, se refiere esencialmente a analizar la solvencia de las entidades. Solvencia que, me permito añadir, se contrasta con indicadores legales que, en casos como el actual, han demostrado ser más el problema, muy probablemente, que la propia inspección (otra cosa son los excesos con los consumidores, por ejemplo). Como queda demostrado con la facilidad con eso de que cambiando las reglas (por ejemplo para Cajas públicas y Cajas privadas) puedan quebrar unas y no otros incluso teniendo mismos ratios de solvencia en algunos casos.

Por último, Julio Tejedor Bielsa, profesor en la Universidad de Zaragoza, nos ha hablado en su ponencia sobre la inspección en el urbanismo. Y nos ha explicado, con acierto, que la inspección en este ámbito no pretende ni ha pretendido nunca combatir la corrupción (o al menos no esencial ni directamente). Algo que es importante tener en mente para comprender sus limitaciones y concreta ambición. Dicho lo cual, no cabe duda que la inspección ha sido un agujero negro en nuestro urbanismo, con pocos medios, poca atención (es llamativo que muchas Comunidades Autónomas, como la valenciana, es lo último que han regulado en esta materia) y una enorme tolerancia social y también de la instituciones respecto de muchos ámbitos donde las irregularidades «de baja intensidad» campan a sus anchas.

El gran interés del debate y de las ponencias se ha completado común elenco de comunicaciones extraordinariamente sugerentes. Gabriel Doménech ha presentado una sobre la delación, la denuncia y los incentivos para que éstas se produzcan en nuestro Derecho público, mostrándose muy partidario de beneficiarlas por los beneficiosos efectos sociales que ello supondría. Lucía Alarcón ha hecho referencia a una de las cuestiones peor resueltas de nuestro sistema de inspección: las afecciones al derecho constitucional a la presunción de inocencia y a no declarar contra uno mismo, que quedan muy en entredicho en sus perfiles clásicos en la acción de la inspección, máxime cuando todas estas pruebas recabadas en esos procedimientos donde no se reconoce este derecho pueden luego ser empleadas en una posterior imputación penal. Tomás Cano, a su vez, ha analizado los argumentos en contra de que las actas de una inspección tengan un valor probatorio privilegiado y ha defendido con vehemencia que no ha de confundirse el hecho de que la ley dé un valor privilegiado a estas pruebas con el hecho de que desaparezca la presunción de inocencia o se invierta la carga de la prueba. Por último José Carlos Laguna de Paz ha resaltado la importancia estructural de la inspección en el sector financiero y Manuel Izquierdo, en este punto, ha desgranado las dudas legales enormes que genera la entrada de participación privada en la inspección, como la que ha montado el Banco de España dando entrada y pidiendo la colaboración a auditoras extranjeras sin regular previamente está colaboración ni prever los posibles conflictos que fruto de esta interacción pueden aparecer.

En definitiva, unas ponencias, comunicaciones y debate fantásticos, sin duda los mejores de los que hemos tenido hasta ahora en la AEPDA.

Estas Navidades, como casi todo el mundo, he tenido una ajetreada vida social. Muchas comidas y cenas, reuniones y encuentros, con familiares, amigos y viejos compañeros de estudios. Me ha impactado hasta qué punto muchos de los que se han dedicado en años pasado, o todavía se dedican en la actualidad, al urbanismo, contaban una misma historia: la de la aristocracia jurídica del ladrillo que tanto pinta y ha pintado en nuestra querida Comunidad valenciana que lleva desde el verano haciendo lobby a cuenta del proyecto de reforma y refundición de las leyes que regulan el urbanismo en este País Valenciano nuestro. Por lo visto, dado el parón en la reclasificación de suelo de los últimos años (y que se espera que éste continúe al menos otros tantos), hay un esfuerzo brutal de muchos por «vender» al Gobierno valenciano las bondades de un nuevo urbanismo que superara una visión pacata y ambientalista que, por increíble que parezca, es la que se juzga ahora que cristalizó en las normas actualmente vigentes que han regulado la orgía burbujística comenzada simbólicamente con la aprobación de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de 1994.

De esto, precisamente, he hablado en términos muy generales en mi primera columna de El País de este año, dando cuenta de los argumentos que se están empleando entre bambalinas, lejos de la luz y taquígrafos deseables en una democracia. Unas razones que son viejas y fallidas y nos devuelven al maravilloso concepto con el que Ramón Martín Mateo tituló su último libro (que luego no era tan agudo como el título, aunque probablemente, claro, algo así era imposible) sobre urbanismo valenciano, esto es, la gallina de los huevos de cemento:

Vuelve la gallina de los huevos de cemento

La manera en que hemos gestionado nuestro urbanismo no ha sido, la verdad, demasiado satisfactoria. La crisis, al menos, ha acabado por convencer a la práctica totalidad de la población de ello. Visto en retrospectiva, ha quedado totalmente validado el juicio de quienes alertaron de que esa vía no era la adecuada porque ni creaba tanto bienestar como nos decían, ni distribuía adecuadamente las rentas generadas, ni era (por descontado) sostenible y porque, además, acabó drenando numerosos recursos que habrían sido muy importantes y habrían generado mejores frutos a medio y largo plazo en otros sectores.

Sin embargo, y por increíble que parezca, la mítica gallina de los huevos de cemento, en afortunada expresión del profesor de la Universitat de Alicante Martín Mateo, parece que está de vuelta. Este sistema nuestro, que como es sabido tantas alegrías nos ha deparado, de gestión de los intereses públicos entre bambalinas, a base de reuniones semiclandestinas de diversos grupos de interés y supuestos expertos que luego entregan bien cocinadito un texto legal a nuestras disciplinadas Cortes Valencianas, vuelve a la carga. Y lo hace con un diagnóstico de cuáles son los problemas de nuestro urbanismo que si no fuera terrible porque uno ya se espera que nuestras castas extractivas puedan plantear en serio cualquier salvajada sería hasta divertido por directamente delirante.

Así, los expertos, que tras haber asesorado a la Administración en el pasado y haber construido (y cobrado con huevos de oro y no de cemento) nuestro fallido sistema de expolio ambiental y territorial ahora se presentan como “técnicos independientes” que nos han de rescatar de nuestros terribles políticos, ya han empezado a insinuar por dónde irán los tiros. Según su criterio, el problema del urbanismo valenciano es, pásmense, que resulta demasiado complejo, largo y caro urbanizar. Sobre todo, según explican a solícitos consellers y a sus asesores, hay que asumir que hemos impuesto unas exigencias ambientales excesivas y unas restricciones que, sencillamente, son desproporcionadas y que no nos podemos permitir. Al parecer, haber hormigonado en una década y media más de lo que habíamos construido en toda nuestra historia como pueblo ha sido una titánica tarea de héroes enfrentados a una regulación soñada por ecologistas y antisistemas. Para rematar el cuadro del esperpento, se alerta sobre el rigor empleado contra las edificaciones ilegales, esas decenas de miles de chalets y casetes que la generación del culto al ladrillo ha erigido por doquier (suponemos que por patriotismo). Que la LUV amnistiara todas las viviendas ilegales previas no es prueba de laxitud sino de lo contrario, dado que cometió el pecado de leso hormigón de establecer, a su vez, que en ningún caso se legalizarían futuras viviendas ilegales (aunque, eso sí, solo si construidas en suelo protegido).

Frente a una gerontocracia ladrillil que, sencillamente, no quiere que se le acabe el chollo va a ser necesario recordar que el urbanismo valenciano ha sido desastroso por otras razones, que afortunadamente esta crisis permite a todos tener claras. Deberíamos ser los valencianos, y no supuestos expertos interesados, los que tomáramos decisiones al respecto. Preferiblemente, por favor, no demasiado insensatas.

Sin embargo, no es verdad que este debate esté ocurriendo en su integridad fuera del conocimiento de la ciudadanía. Hace unas semanas Mariano Ayuso publicó un texto en el diario digital Valencia Plaza titulado «Las siete claves del urbanismo valenciano» que es extraordinariamente interesante y democráticamente impecable en la medida en que plantea las cuestiones que otros tratan sólo en privado a todos los ciudadanos. Que es de lo que se trata. Así que me parece que es esencial hacer el esfuerzo de relatar y tomar en cuenta las razones de quienes sí hacen el esfuerzo de darlas en público y a todos. Porque por mucho que podamos estar en desacuerdo a veces, es de lo que se trata, de construir un debate donde muchas veces no tendremos razón, o estaremos muy solos, pero del que toda la sociedad debe conocer y participar. Especialmente cuando hablamos del destino que damos a nuestro territorio, por cuanto es algo que nos incumbe muy directamente a todos a corto, medio y largo plazo.

Las razones de Ayuso van en la línea de las que muy brevemente he criticado en el texto publicado en El País. Otras, no tanto. Repasemos brevemente todas ellas siguiendo la numeración que él mismo les da:

1. Un marco normativo estable.
Una de las premisas el desarrollo ordenado de cualquier actividad, ya sea personal o colectiva, pública o privada -y no digamos la empresarial- es un marco normativo estable en el que fundar las expectativas y conforme al que poder diseñar la planificación de las actuaciones futuras…

Nada que añadir en este punto. Que las leyes tengan un mínimo de estabilidad es, en efecto, importante para la seguridad jurídica. No sólo eso, también es, normalmente, un indicio de que la norma en cuestión funciona bien y con poca conflictividad social. De manera que no conviene perder de vista que para tener ese marco normativo estable habría que hacer un esfuerzo para dotarnos de leyes que fueran buenas, no sólo técnicamente, sino satisfactorias socialmente. Ello eliminaría conflictividad y haría más estable el marco jurídico. En todo caso, esto no es sino un pequeño matiz a lo señalado por Ayuso, con quien no se puede sino coincidir aquí.

2. Agilidad y celeridad en la tramitación administrativa.
Esta es una cuestión en la que las reformas legislativas pueden ayudar -unificando unos trámites, suprimiendo otros y reduciendo plazos-, pero lo esencial es una reforma -o una reasignación- en la dotación de elementos personales y materiales de las Administraciones y en la mentalidad y forma de trabajar de los servidores públicos. De nada sirve poner normativamente un plazo de seis meses para la tramitación de un procedimiento administrativo, si luego en la realidad son dos años.
Probablemente, en algunas materias urbanísticas, fuera necesario abrir la ventana a los organismos de control privados y que -manteniendo la decisión pública última sobre el planeamiento del territorio y del urbanismo- la verificación de los impactos paisajísticos y ambientales, en sentido amplio, fuera contratable con empresas privadas homologadas, distintas en su caso de las que hubieran realizado la proyección del planeamiento y la evaluación de esos mismos aspectos…

En este segundo punto ya no puedo estar de acuerdo con Ayuso. No parece que hayamos tenido un problema, precisamente, de rigidez y falta de rapidez a la hora de urbanizar. Los resultados que logró el «modelo LRAU» iniciado en 1994 está claro que fueron un éxito a la hora de «desatascar» la gestión del suelo. Que las normas urbanísticas que se han sucedido desde entonces tienen muchos problemas es algo indudable. Pero que uno de ellos, y de los más importantes, sea precisamente la rigidez y lentitud del modelo es bastante dudoso. Los datos, de hecho, dicen que desde 1994 a la actualidad, rigiendo ese modelo, en apenas 15 años de orgía y casi un lustro de resaca, hemos urbanizado (y hormigonado) más que en toda nuestra historia, transformando hectáreas y hectáreas de suelo. Pedir más fexibilidad siempre es posible, pero, sinceramente, llega el momento de plantear hasta qué punto renunciar a controles públicos y de legalidad (que la realidad ha demostrado que, más que sobrar, faltan) es adecuado en aras a lograr esa mayor rapidez. Por no mencionar los innumerables riesgos que conlleva, además, meter gestión privada en el control de este tipo de operaciones, algo extraordinariamente peligroso si aplicamos la lógica ciudadana más elemental (por eso de poner a la loba a defender las gallinas) y con muchos problemas jurídicos (pues hay ejercicios de competencias públicas ablativas que precisamente por serlo no debieran poder ser delegadas en manos privadas, ni siquiera aunque formalmente las retenga la Administración como a veces se pretende). Y es que, a estas alturas, habría que empezar a decir que tampoco pasa nada, por mucha crisis que haya, porque esto de hormigonar sea un poco lento. A fin de cuentas, es un proceso difícilmente reversible y con consecuencias sociales y económicas muy profundas. Bien está que el proceso sea un poco lento, si con ello conseguimos que sea algo más cuidadoso, reflexionado y consensuado.

3. Mayor atribución de derechos y protagonismo a los propietarios del suelo.
En el sistema valenciano de programación y gestión urbanística implantado en 1994 por la llamada la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) -sistema vigente desde entonces, aunque fuera mejorada la posición de los propietarios por la Ley Urbanística Valenciana (LUV) de 2005- la posición de los propietarios es meramente pasiva y todo el protagonismo lo asumen el Ayuntamiento y -en el caso de que el Programa de Actuación Integrada (PAI) se gestione indirectamente- la figura empresarial del Urbanizador, que actúa siempre como un agente o delegado del Ayuntamiento.
(…)
Se trataría, en suma, de posibilitar la ideación de un programa de iniciativa y gestión de los propietarios, y en el que el Urbanizador es un contratista de estos, y no del Ayuntamiento, con lo que podría facilitarse la financiación, suprimirse suspicacias y resistencias de propietarios afectados y responsabilidades administrativas. En otras Comunidades Autónomas ha funcionado.

Aparentemente, ningún problema en que los propietarios puedan gestionar la transformación del suelo. La cuestión es que con el actual modelo urbanístico valenciano ya lo pueden hacer, siempre y cuando la oferta que realicen al sector público, que es quien ha de controlar y autorizar el proceso de urbanización, sea suficientemente buena. En todo caso, no parece que este sea, a estas alturas, un gran problema. Con lo que se puede estar de acuerdo con Ayuso, siempre y cuando esto no sea un sistema para permitir al propietario o propietarios que no igualen la mejor alternativa presentada a la colectividad ser los que finalmente se lleven el gato al agua. En tal caso lo que estaríamos es aceptando que se transfirieran rentas públicas a unas manos privadas, las de los propietarios, que en todo caso, y por el hecho de serlo, van a ser siempre parte de los que recibirán beneficios (y no pequeños) con el proceso de urbanización (como a estas alturas, creo, no se le escapa a nadie, tras tanto años de aprendizaje social sobre lo que es, significa y supone un PAI).

4. Resolución de los problemas legales urbanísticos creados por el «pinchazo» de la burbuja inmobiliaria.
El «pinchazo» de la burbuja inmobiliaria ha generado una serie de problemas legales -programas aprobados sin terminar de ejecutar o sin comenzar a ejecutar, programas en tramitación sin posibilidades de ejecución y otras patologías- que difícilmente pueden ser resueltos con una normativa pensada desde la opulencia.
Análoga razón hace inoperantes numerosas instituciones pensadas y reguladas en momentos de una expansión reclasificatoria y urbanizadora, en la que toda exigencia ambiental era económicamente razonable: cesiones desproporcionadas, estándares muy elevados de reservas de suelo y otras cargas a costa -en definitiva- de los propietarios del suelo, de los Administraciones y de los urbanizadores.
Realmente hace falta ponerse en razón y tomar medidas -al menos transitorias- que permitan la solución de estos problemas.
Para los del primer grupo haría falta un paquete de medidas de desprogramación total o parcial al menor coste posible para todos los implicados, o un paquete de medidas de reducción de los ámbitos de programación o de los costes de urbanización, y todo ello aunque supusiera una quiebra transitoria de algunos principios hasta ahora considerados esenciales.
Para el segundo supuesto, habría que reducir las exigencias en cesiones, reservas, etcétera, y dejar esos elevadísimos estándares para tiempos de más bonanza. Realismo puro y duro, en suma.

He copiado en su integridad lo que propone Ayuso porque es extremadamente importante lo que escribe y la defensa de la propuesta que hace, en la línea de lo que se viene escuchando cada vez más en cada vez más foros. Y en este punto no se puede estar más en desacuerdo con lo planteado. Porque estamos hablando, pura y llanamente, una vez más, de pretender que la colectividad «rescate» a emprendedores privados a los que, sencillamente, por su mala cabeza y previsiones carentes de toda base, no les salen las cuentas. De manera que lo que habría que plantearse, dado que estamos hablando de que la colectividad, todos, asumamos unos costes en beneficio de unos pocos, es qué beneficios saca la sociedad en su conjunto de todo ello y a cambio de qué cargas. Los beneficios, a la vista está tras la experiencia de los últimos años, no serán demasiados: algo de empleo poco cualificado y una artificial subsistencia de un sector ladrillero burbujístico que ha hecho ya mucho daño y que tanto más hará cuanta más asistencia pública reciba. La evaluación correcta, pues, debería pasar por analizar si las medidas de estímulo público tiene sentido que sigan en esa dirección y seguir permitiendo que se drenen esfuerzos, inversiones y capital de otros sectores productivos en beneficio de hacer más y más grande el altar del Dios ladrillo, de quien se beneficia mucho una casta de sacerdotes urbanistas pero que, la verdad, ha dejado más bien poca riqueza al país. Es más, lo ha dejado destrozado.

Respecto de la propuesta de aligerar las exigencias ambientales o en materia de cesiones, se trata de nuevo de lo mismo: de aligerar cargas y beneficiar unas actividades económicas por su supuesta importancia económica. Se olvida Ayuso, sin embargo, de las tremendas externalidades que tiene esta actividad, su carácter muy difícilmente reversible y el hecho de que normalmente supone traer riqueza del futuro al presente, para su uso, disfrute y gasto aquí, pero dejando vacías las arcas de futuras generaciones, de cuyo patrimonio territorial hacemos uso intensivo nosotros, extrayendo la parte del león de los beneficios. Una política sensata al respecto, pues, sería, al contrario, incrementar las exigencias para encarecer y dificultar urbanizar y transformar más suelo. Máxime en un contexto en el que, como todos sabemos, ni faltan viviendas vacías, ni suelo programado en nuestras ciudades ni decenas de miles de segundas residencias fantasmagóricamente vacías. Frente a tal panorama, ¿de veras tiene sentido favorecer que se urbanice todavía más, que se construya aún más?

5. Una actividad de planeamiento sostenible y sencilla.
La actividad de planeamiento urbanístico ha llegado a ser una pesadilla. La cantidad de estudios diversos y la complejidad de los instrumentos complican terriblemente la elaboración y aprobación del planeamiento, además de hacerlo muy costoso.
(…)
Por cierto, que una buena solución a muchos problemas sería el ejercicio real de las competencias de la Generalitat -de la Conselleria competente- en materia de planeamiento territorial. Hay varios Planes de Acción Territorial -por ejemplo el futuro Plan de Acción Territorial de Infraestructura Verde y Paisaje o, en un ámbito concreto, el de Protección de la Huerta que podrían simplificar y mejorar, si abordan las determinaciones precisas, el ámbito municipal.
Este aspecto de la potenciación del planeamiento territorial -y el desarrollo del magnífico instrumento indicativo que es la Estrategia Territorial Valenciana- puede generar unos efectos realmente positivos en la calidad del planeamiento municipal y en su facilitación.

Personalmente me parece un error entender como un problema que el urbanismo sea complejo y su tramitación multinivel. No creo que sea malo que haya una intervención y, por ello, un control, tanto en sede autonómica como municipal. Pretender dinamitar esta última (que, en rigor, es la primera) o reducirla a al mínima expresión presenta muchos riesgos: se pierde un control y, además, se aleja democráticamente la decisión sobre qué hacer con el suelo de sus más directos usuarios e interesados: los vecinos de un municipio. Es más, a mi juicio lo que sería interesante es poder aprovechar este parón para «complicar» más si cabe el sistema y empezar a atrevernos a obligar a que la planificación urbana sea más «incómoda» su cabe: con más participación ciudadana, alegaciones, exposiciones públicas, fases de consulta abiertas… e incluso con consultas y referéndums entre los vecinos para la aprobación de las modificaciones mayores. Porque la democracia podría ser el más eficaz control (y más todavía en una sociedad como la valenciana, que debiera haber aprendido la lección de estos años) para evitar excesos y recaer en las masivas recalificaciones que sólo aportan miseria, desigualdad y destrozo ambiental.

6. La apuesta por la rehabilitación urbana.
Ésta es una apuesta muy interesante tanto para mejorar el parque de viviendas y otros edificios urbanos con relativamente escasos recursos, como para evitar el consumo de suelo no urbanizado y optimizar las zonas ya urbanizadas…

Nada que objetar a esta propuesta de Ayuso. Es más, todo lo contrario. Ahora bien, hay que decir que «apostar por la rehabilitación», si se hace de verdad, sólo puede pasar por un camino: que rehabilitar sea más barato que transformar suelo nuevo. Algo que debiera ser a lo que tendieran nuestras normas, pues es mucho mejor que se rehabilite antes todo lo ya edificado si con ello se puede hacer frente a la demanda sin necesidad de usar más suelo. Pero, desgraciadamente, ello no es posible si, a la vez, estás «flexibilizando», «dinamizando» y «aligerando» el régimen jurídico de la transformación de suelo. Porque en tal caso los seres humanos, que somos como somos, nos vamos a lo más barato. Y seguimos hormigonando más terreno… mientras los centros urbanos valencianos (véase el caso de la ciudad de Valencia) tienen más solares que Sarajevo o Alepo. Vamos, exactamente lo que ha pasado en estos últimos años.

7. Solucionar el problema de los miles de edificaciones ilegales.
Es un hecho grave que en nuestra Comunidad hay miles de edificaciones ilegales. Hay que poner remedio en dos sentidos: evitar que se siga edificando ilegalmente y resolver de alguna manera la situación de las edificaciones ya existentes.
Para evitar nuevas edificaciones hay que utilizar nuevos recursos -ya que los tradicionales, de encomendar a los Ayuntamientos la tutela y protección de la legalidad, han fracasado en muchos lugares-, que probablemente pasen por la ampliación de las competencias de la Generalitat en esta materia, incluso la creación de una Agencia específica, la vigilancia aérea y semejantes.
Es necesario actuar preventivamente y proceder a paralizar las obras antes de su conclusión. Mejor esta solución que generar inseguridad jurídica -que nos desfavorece mucho, incluso en la opinión pública internacional- dejando abierta muchos años la posibilidad legal de proceder a la demolición de la edificación ilegal.
Pero para estas miles de edificaciones ilegales es necesario alcanzar una solución que otorgue seguridad jurídica a lo ya edificado y calidad urbanística a sus entornos. Probablemente sea necesaria una actuación urbanizadora, o reurbanizadora, adecuada a los distintos tipos de edificaciones ilegales y su forma de generación.

En este punto la retórica de Ayuso plantea de forma civilizada (en plan «amnistía fiscal», que combina decir que a partir de ahora seremos muy serios con pedir una regularización a cambio de algún pequeño sacrificio) lo que se escucha cada vez más en plan más salvaje: que hay que legalizar todas las viviendas. Algo sumamente curioso, dado que nuestro ordenamiento jurídico ya ha «legalizado» casi todas. La amnistía como tal tuvo lugar con la Ley del Suelo estatal de 1990 (“Las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio, situadas en suelos urbanos o urbanizables, realizadas de conformidad con la ordenación urbanística aplicable o respecto de las que ya no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular”). En clave valenciana nuestra querida LUV, sucesora de la LRAU, a efectos de la restauración de la legalidad urbanística, declaró la imprescriptibilidad de esta acción respecto al suelo protegido y con destino dotacional mientras que la legislación estatal sólo daba este tratamiento al suelo con destino dotacional. Como puede verse, y más allá de que eso implique patrimonializar o no la edificación (que es la madre del cordero cuando te pilla un PAI y se tiene que calcular lo que aportas a la causa y si tu maravillosa casita ilegal se tiene que contar como un haber o no), la LUV no es que se caracterice por un exceso de rigor ambiental (aunque sí eleve algo más el listón que la ley estatal). Y tampoco, basta mirar a nuestro alrededor, Administraciones o jueces y tribunales se han lucido demasiado controlando esta cuestión o «restaurando la legalidad urbanística» en tiempo y forma. Decenas de miles de edificaciones ilegales así lo atestiguan. De manera que menos lobos. Tenemos un problema, sí. Pero si queremos solucionarlo lo mejor es asumir, de una vez, que hay que ser serios y no plantear parches que convaliden, más si cabe, actuaciones pasadas impresentables que, caso de resultar legalizadas no están sino confirmando al español medio en lo que ya sospecha: que conviene seguir con estas trampas y haciendo todo tipo de barbaridades, a la espera de que la nueva aministía urbanística llegue y recompense de nuevo a quien se pasó la ley por el forro.

Hemos cerrado un curso en que la corrupción ha acaparado el humor social y la actividad. No es casualidad, como a nadie se le escapa, que esta omnipresencia vaya de la mano de una pavorosa crisis económica que se prolonga ya cuatro años y de la que no se avizora todavía el final. Suele ocurrir. Por ejemplo, la fase que vivió España entre 1992 y 1995, también recesiva y plagada de escándalos, repite más o menos el patrón que estamos viviendo ahora. No se trata de que en ciertos momentos haya puntas de corrupción.  Resulta obvio, en cambio, que lo que tenemos son puntas de preocupación ciudadana.

Es bueno que los ciudadanos, aunque sea periódicamente, nos ocupemos de la corrupción. Lo malo, más bien, es lo contrario: esas épocas de bonanza o de engañosas vacas gordas en las que parece casi como de mal gusto señalar ciertas prácticas y se generaliza, incluso, la percepción social de que éstas no sólo es que sean inevitables sino que pueden, llegado el caso, hasta a ser consideradas como beneficiosas, como el inevitable y deseable «engrase» que hace que la actividad económica vaya a más y mejor. Las épocas en que las cosas van mal permiten, en cambio, elevar el listón de exigencia. Aquellas en las que las cosas se ponen feas de verdad, quizás como los meses que nos pueden tocar vivir el año que viene, llegan a servir incluso, en ocasiones, para erradicar poco a poco las prácticas socialmente más destructivas. Todo es cuestión de que se hagan socialmente insoportables. Para lo cual, desgraciadamente, suele requerirse que andemos verdaderamente jodidos.

Junto a ese incremento del umbral ciudadano de exigencia derivado de que los tiempos no estén para bromas hay un elemento adicional que resulta imprescindible para poder combatir eficazmente la corrupción: identificar bien cómo, cuándo y en qué formas se produce, tratar de analizar sus causas y valorar con mesura sus implicaciones, así como el motivo de que el sistema social la haya tolerado o incluso incentivado en condiciones de normalidad. La aproximación, propia de tiempos de depresión colectiva como los que vivimos, catastrofista, generalizadora y exagerada del tous pourris! no conduce a ninguna parte, salvo a la inacción. Es, además, injusta y supone un ejercicio simplificador que conduce a plantear soluciones radicales, sencillas y habitualmente traducidas en medidas de tipo penal condenadas a la más absoluta ineficacia.

A modo de síntesis de lo que ha sido el curso político, económico y universitario 2010-2011 voy a tratar de bosquejar un mapa de actuación que permitiría declinar medidas concretas de reforma para actuar sobre los diferentes focos de corrupción propios de la España de nuestros días. Quizás el esfuerzo sea baldío, quizás peque de ingenuo o de poco informado sobre lo que se cuece en esos mundos, pero creo que vale la pena tratar de empezar aproximaciones de este estilo:

Continúa leyendo Corrupción en la España del siglo XXI…

Quienes siguen este blog sabrán que una de las (muchas) cosas que me obsesionan es la tendencia de los ayuntamientos de nuestro país a mirar hacia otro lado cuando actividades muy molestas que una serie de señores ponen en marcha para ganar dinero (propósito muy legítimo, como es evidente, y nadie pone en duda hoy en día, pero al que no supedita todo, afortunadamente, nuestro ordenamiento jurídico) se dedican a fastidiar la vida, el sueño, el descanso y la tranquilidad a sus vecinos. Hace más o menos un año me refería a la cuestión, con ocasión de un texto que publiqué en El País de la Comunidad Valenciana para dar cuenta del increíble desamparo de los vecinos de Ciutat Vella que luchaban contra estos atropellos en medio de la pasividad del Ayuntamiento de Valencia. Pero el tema es más global, afecta a muchas personas en toda España y va más allá de lo jurídico. Hay consideraciones sociales básicas, atinentes al grado de desarrollo humano de una sociedad, que no se pueden desconocer. Y también, claro, urge empezar a prestigiar derechos que son fundamentales (el derecho a la salud, el derecho a la intimidad) frente al único derecho que parece contar, y más en tiempos de crisis, que es el de ganar dinero, aunque sea a costa de la salud y tranquilidad de los demás.

Continúa leyendo Ruido, pasividad municipal y… ¿corrupción?…

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