No se trata de hacer leer

El otro día en Twitter @unnombrealazar colgaba este gráfico, muy interesante a mi juicio por lo que nos cuenta y por las implicaciones que tiene para la eterna discusión sobre cómo ordenar la carrera universitaria de los docentes.

¿Qué nos cuenta el gráfico? Nos dice que en general en la Universidad española, a día de hoy, los catedráticos de Universidad son profes que tienen 3 o más sexenios reconocidos, por un lado. Por otro, que los profesores titulares son personal con 1, 2 ó 3 sexenios y que pasa a ser muy extraño que haya TUs con más sexenios. Básicamente, ello se debe, como es fácil inferir, a que no es muy normal que un TU que ha demostrado capacidad investigadora suficiente (3 ó más sexenios) no acabe siendo catedrático y, en paralelo, a que en general para acabar como tal has de haber acreditado ese nivel mínimo (al menos, por lo general) de 3 sexenios. Obviamente, hay excepciones, como titulares con 6 sexenios (el máximo) y catedráticos sin tener reconocido ni uno solo. Estas anomalías suponen una evidente disonancia entre un método de evaluar méritos y valía y otro… y en general intuyo que todos tenemos claro cuál de los dos, aparentemente y desde fuera, sin conocer nada sobre cada caso concreto, es por lo general más fiable para hacernos una idea de la concreta calidad como docente universitario e investigador del profesor en cuestión: es obvio que puede haber razones históricas que tienen que ver con cómo era la Uni hace años, así como pueden darse cosas raras de perfiles muy profesionales que han pasado olímpicamente todos estos años de los sexenios a pesar de ser muy buenos, pero en general un CU sin tramos reconocidos es algo que da una imagen clara de que la razón última de esa situación fue simplemente un procedimiento de selección muy deficiente (y probablemente altamente endogámico e impresentable); en cambio, ni siquiera estas explicaciones generosas con el sistema pueden explicar fácilmente lo de que haya TUs con cinco y seis sexenios por ahí…

A partir de esta situación y de estos datos creo que podríamos y deberíamos replantear el actual sistema de acceso basado, como es sabido, en una evaluación (acreditación) muy parecida en cómo se hace (sin pruebas públicas) y en gran parte de lo que examina (investigación) a la evaluación de los sexenios, pero al que se tiene que añadir luego una posterior asignación de plaza como TU o CU por la Universidad en un concurso interno. Este sistema presenta muchos problemas, como es sabido. Básicamente, genera quejas masivas por su arbitrariedad en no pocos casos, por la diversidad de la vara de medir que se aplica muchas veces dependiendo de épocas, momentos o área de conocimiento… y además está generando una bolsa enorme de acreditados que todavía no tienen plaza acorde con esa acreditación, problema ya señalado en 2013 por el Informe del Comité para la reforma Universitaria que convocó el propio Ministerio de Educación de la mano del ministro Wert  (en su p. 19 ya se hablaba, con datos de finales de 2012, de más de 5.000 acreditados sin plaza, es fácil intuir que en estos momentos debemos de tener muy probablemente en torno a 10.000).

¿Se podría plantear como solución a esta situación, para facilitar la gestión por un lado pero también, y sobre todo, para evitar evaluaciones discordantes entre sexenios y acreditaciones, eliminar el atasco de los acreditados, etc. plantear un sistema más sencillo de conversión automática del profesorado con 3 sexenios en Catedráticos de Universidad? A la luz de los datos, la situación final, la foto fija, no cambiaría demasiado. Pero ganaríamos, sin duda, en muchos aspectos con el cambio. A vuelapluma se me ocurren ventajas evidentes como que:

– el sistema primaría sin duda la investigación y además podría favorecer una reforma, para hacer más exigente, el sistema de sexenios que sin duda sería muy positiva;
– la automatización evitaría evaluaciones discordantes (TU con 5 o 6 sexenios mientras hay CU con 1 o ninguno) que normalmente, como todos intuimos, son consecuencia de anomalías que se producen en el procedimiento de acreditación y no tanto en el sexenios (más que nada porque es mucho más sencillo y difícil de remediar y controlar un sistema que permite de una sola tacada mandar al cielo o al infierno a alguien, mientras que una sucesión de evaluaciones a lo largo de años, como los sexenios, difumina los riesgos de arbitrariedad pues es más difícil que te traten varias veces seguidas, cada seis años, de forma injusta, ya sea a favor, ya sea en contra -ojo, con todo, esto es la Uni española, luego ya sabemos que imposible tampoco es-),
– esta propuesta, y no es una ventaja menor, evitaría además líos departamentales por estas cosas y las batallas por la prioridad en promocionar, que suelen ser chungos y descentran muchísimo a la gente, generando dinámicas de trabajo académico muy nocivas y problemas de todo tipo que drenan esfuerzos en mucha mayor medida de lo que mucha gente de fuera pueden creer.

A cambio, un modelo así tiene también inconvenientes que habría que analizar. Aunque, la verdad, son desventajas más teóricas que reales, pues confrontadas con la práctica actual española no lo son, en realidad, pues en nada empeoran la situación (como mucho, la empeorarían desde algún modelo alternativo ideal y mejor). Así:

Sólo dos años después de su Informe sobre España, donde analizaba los problemas de nuestro Estado constitucional y, sobre todo, de su modelo de reparto del poder territorial, avanzando ciertas propuestas y soluciones, Santiago Muñoz Machado ha publicado Cataluña y las demás Españas, una suerte de concreción de su anterior trabajo aplicado al problema que supone el famoso «encaje» de Cataluña en España… y también una suerte de evolución, más que interesante, respecto de algunas de las tesis expuestas en su previo Informe.

Resulta interesante esta rápida acotación-evolución- ¿rectificación? de Muñoz Machado, y es muy reveladora de hasta qué punto las cosas se han movido en estos dos años. De rápido… y en cuanto a la amplitud del movimiento. Como explicaba en su día al comentar el Informe,  éste fue acogido con mucho entusiasmo por gran parte de la doctrina y sus propuestas y soluciones, básicamente recentralizadoras, merecieron entusiastas elogios (por poner dos ejemplos de diverso cariz ideológico, aquí está lo que escribía en su momento Tomás Ramón Fernández sobre el libro, por ejemplo, y aquí lo que escribía Tomás de la Quadra Salcedo). Sin embargo, la evaluación del libro respecto de los problemas de España, muy centrada en los defectos del Título VIII de la Constitución, esto es, en los problemas referidos al reparto territorial del poder, se quedaba corta porque dejaba de lado otros muchos problemas de nuestro país y signos de manifiesto envejecimiento de la Constitución de 1978, por un lado. Por otro, y como también comenté en su día, el libro tenía un muy sugerente diagnóstico de los defectos de funcionamiento del modelo autonómico, pero era dudoso que lo que califiqué de «moderado centralismo» de las propuestas del autor fueran a permitir un adecuado encaje de las reivindicaciones catalanas posteriores al Estatut de 2006 y la Sentencia 31/2010 que lo hace jurídicamente añicos. Aunque en la obra de 2012 ya aparece la idea de que es posible, y quizás aconsejable, incrementar las asimetrías entre Comunidades Autónomas para dar cierta vía de escape a las mismas, la mayor parte de las soluciones pasaban en ese momento, todavía, casi exclusivamente por dar más poder al Estado, preeminencia federal a sus normas, aclarar/incrementar las competencias estatales y reforzar su carácter exclusivo en muchos casos, así como «redimensionar» las administraciones autonómicas y eliminar ciertas duplicidades asociadas a las mismas. La obra, por lo demás, también era muy crítica a todos los niveles con la idea de autodeterminación.

Con todas las virtudes del Informe sobre España, que las tenía y muchas, en su momento ya expresé mis dudas respecto a la capacidad de las soluciones allí expuestas de resolver el «problema catalán». Es significativo, en este sentido, que los parabienes, a derecha e izquierda, desde la política y desde la Universidad, para con las soluciones propuestas llegaran, aunque fuera de forma muy unánime, esencialmente del centro de España. En 2012, al parecer, todavía no se percibía en el mainstream español conciencia alguna de que lo de Cataluña no era un mero soufflé sino algo más de fondo. Medios de comunicación y grandes partidos apostaban por reformas y «regeneración» basadas en soluciones que buscaban más la mejora pretendidamente técnica de los mecanismos jurídicos que la acomodación política real. La Sentencia 31/2010 era, por entonces, todavía considerada en las Españas no catalanas como excelente aplicación del Derecho vigente. Políticamente era valorada en un rango que iba desde considerarla como muy sagaz y prudente hasta tenerla incluso por timorata e impresentablemente entreguista por no haber anulado, guadaña en mano, todo el Estatut. Sólo dos o tres años después es cierto que gran parte del establishment político y medíático sigue todavía ahí instalado, pero el consenso jurídico ha ido asumiendo tanto  la realidad de que en Cataluña hay un problema que no es de mero ajuste técnico como  que el modelo constitucional español tiene necesidad de muchos más ajustes que  los que se limitan a su Título VIII. Muñoz Machado avanza por esa senda en esta su nueva obra con originalidad y valentía, con un discurso que ha sido lógicamente menos aclamado en el centro de España pero que, precisamente por eso, es también mucho más interesante en tanto que solución posible y a tener en cuenta. De hecho, así está siendo en Cataluña y, en general, en el resto de las Españas que podríamos llamar «periféricas» (razón por la cual en este caso no es tan sencillo enlazar artículos laudatorios en El Mundo –Jorge de Esteban aquí alaba mucho el libro, pero deformando un tanto sus planteamientos, la verdad, para arrimar el ascua a su sardina-, El País o ABC, pero sí pueden encontrarse muchas referencias a actos por toda la geografía española donde la presentación del libro ha suscitado gran interés).

Cataluña y las demás Españas resulta interesantísimo a muchos niveles. En primer lugar, como recopilación histórica: la obra es un ejercicio de erudición notable en lo que se refiere a la recopilación de análisis jurídicos, políticos e históricos sobre el proceso de nueva planta en Cataluña a partir de la derrota austracista (1714) en la Guerra de Sucesión española. En este sentido, hay que agradecer, además, el intento del autor por acercarse al estudio de la realidad institucional catalana, de los motivos por los que la resistencia en Cataluña y Barcelona llega hasta los extremos que llega, así como de las consecuencias políticas, sociales y jurídicas de la Nueva Planta borbónica desde perspectivas plurales, manejando tanto la bibliografía más «castiza» como a los autores que son significadamente empleados como apoyo de las tesis «indepes». Quien quiera aproximarse, sin ser historiador, a estas realidades tiene aquí una obra excelente para entender qué pasó, las razones por las que parte del territorio español luchaba en el bando inglés y austríaco en el contexto de una gran contienda europea contra el supuesto heredero de Carlos II avalado por Luis XIV, tiene aquí una obra excelente para hacerlo. En segundo lugar, el libro se preocupa en desarrollar el paralelismo con el caso escocés, comparando los procesos respectivos de pérdida (unión voluntaria de Escocia e Inglaterra para crear el Reino Unido en 1707 frente a la derrota por las armas de 1714 de Cataluña y otros territorios frente a la Castilla alineada con el Borbón) y de recuperación de un matizado autogobierno (Devolution Act escocesa frente al Estado Autonómico en España, ambos procesos acaecidos en el último cuarto del siglo XX), así como las actuales reivindicaciones y procesos independentistas en ambos países. El estudio del proceso escocés es extraordinariamente interesante y está muy bien trabajado, tanto en su parte histórico como en su desarrollo actual, aportando algunas claves de gran interés sobre la evolución comparada de problemas ciertamente similares. También lo son, claro está, las inevitables referencias al proceso canadiense.

Muñoz Machado utiliza inteligentemente estas dos referencias, por así decirlo, «externas» al problema de encaje del reparto territorial del poder entre la Cataluña y la España actuales (una, la histórica, por ser muy lejana; la otra, la comparada, por alejada en términos estrictos, geográficos y jurídicos, de nuestro caso) para ir introduciendo elementos que matizarán posteriormente su análisis. Un análisis que, en lo que se refiere al diagnóstico de los males de nuestro Título VIII de la Constitución bebe totalmente en las fuentes de lo que fue su Informe sobre España pero que pasa a aportar soluciones diferentes gracias a la modulación introducida por esos elementos comparados e históricos a los que hacía referencia antes. A saber:

1. Los referentes históricos y comparados permiten a Muñoz Machado, en primer lugar, desdramatizar y aportar un enfoque realista que se agradece mucho en un texto de estas características. No sólo en España tenemos un problema con ciertas regiones «díscolas» que pretenden independizarse, sino que esa misma situación se ha dado y se da en otros lugares y no ocurre nada porque se asuma con naturalidad y se trate de dar solución al mismo por medio del acuerdo. Un acuerdo que puede, incluso, acoger diversas formas de «autodeterminación» para tratar de darles salida. Así, Muñoz Machado reinterpreta incluso el modelo de Estado integral de la II república española y del Estado de las Autonomías de la Constitución de 1978 como formas que han permitido cierta «autodeterminación» encauzada (para lo que sus elementos dispositivos, por lo demás muy criticados, le sirven de ayuda en esta caracterización) e incluso asume con naturalidad que el dictamen de la Corte Internacional de Justicia sobre Kosovo, al declarar que nada en el Derecho internacional se opone a una declaración unilateral de independencia, ha dado carta de naturaleza a que la independencia lograda de hecho sea jurídicamente válida para el Derecho internacional. Todo ello se integra en el argumento de la obra con la finalidad de facilitar la justificación, con flexibilidad, de la búsqueda de soluciones aceptables para todas las partes y aptas para resolver este tipo de problemas. Muñoz Machado predica, así, que nos miremos en el ejemplo comparado y asumamos que mejor será tratar de buscar una salida frente a la pretensión de imponer medidas homogenizadoras y recentralizadoras a una sociedad que, sencillamente, y de forma recurrente, manifiesta su negativa a adaptarse a las mismas.

2. A partir del análisis del modelo de relaciones de poder y equilibrios institucionales de la Corona de Aragón, Muñoz Machado extrae una cierta esencia historicista «pactista» para esos territorios, que considera que hay que asumir y aprovechar a efectos de mejorar el actual «encaje». Es muy interesante, en este sentido, el esfuerzo de la obra y de su autor por navegar entre las referencias al modelo pretendidamente austracista y confederal avant la lettre, tan mitificado por los independentistas en muchos aspectos (manifiestamente anacrónicos, algunos de ellos), de la Corona de Aragón para extraer del mismo elementos aprovechables para la construcción de ese encaje flexible dentro de lo posible. Tras desechar sensatamente Muñoz Machado las supuestas virtudes democráticas y representativas de lo que no era sino un sistema institucional y de poder, a la postre, propio del siglo XVII, y por mucho que acepta que podría haber evolucionado sin duda a mejor y ser desarrollado de forma moderna y actualizada imitando, por ejemplo, la Gloriosa Revolución inglesa, se queda con la idea del «pactismo» en que se basaba el modelo, concepto genérico que permitiría una readaptación moderna del mismo y, a la vez, identificar ciertas «esencias» si es que ello se considera importante. Personalmente, no creo que sea necesario recurrir a supuestas esencias históricas o a instituciones y pautas arrastradas desde el pasado para ordenar la convivencia de modo flexible, pues a mi juicio basta la voluntad democrática de ordenar mejor la convivencia para poder introducir excepciones y cierta ductilidad a cualquier diseño institucional. Se entiende, sin embargo, muy bien que con ello Muñoz Machado lo que pretende es «fijar» ciertas bases que permitan establecer luego puntos de partida para que las soluciones que luego propone sean aceptables para los guardianes de las esencias nacionales y constitucionales españolas. ¡Si hay un hecho diferencial histórico la píldora pasa mejor! También, y como es obvio, le sirven para justificar la apuesta por soluciones asimétricas, ya apuntadas en su Informe sobre España y que ahora se apuntalan y desarrollan de forma clara y explícita, proponiendo una reforma constitucional específicamente pensada para Cataluña. A estos efectos, y del mismo modo que nuestro modelo constitucional ha interiorizado como naturales las soluciones forales para el País Vasco y Navarra por mero argumento histórico, y demostrando cierta empatía hacia aquellos nacionalistas catalanes que también hacen hincapié en aspectos históricos para reivindicar sus aspiraciones, Cataluña y las otras Españas acepta la premisa y desarrolla una original teoría sobre el «pactismo» como base de un supuesto «hecho diferencial jurídico» que permitiría justificar las reglas especiales y excepciones que pudieran pactarse para acomodar a Cataluña. Por cierto, que en este razonamiento no se acaba de saber muy bien si, dado que el «pactismo» en cuestión era de la Corona de Aragón, estos mismos argumentos servirían, en su caso, para reconocer reglas especiales también para otros territorios de la misma. Es manifiesto que Muñoz Machado no está pensando en ellas porque, a fin de cuentas, la verdadera razón por la que en su caso habría que mostrar flexibilidad y ductilidad para con Cataluña es por su peculiar dinámica política, aconsejados por puro pragmatismo, que es la mejor manera de ordenar la distribución territorial del poder. Pero esto del «pactismo» es una bonita forma de vestirlo que, quizás, pueda servir para poner a las partes de acuerdo. ¡Qué curioso es que años después tengamos a toda la España del Derecho público más preocupada por conservar la unidad de España convergiendo con las tesis tradicionales de Herrero de Miñón!

3. A partir de la referida indagación histórica se apunta también, y se hace desde el propio título de la obra (fantástico, por cierto, por la de matices que sugiere… y también por la mala baba irónica que a la hora de la verdad destila), que el problema de incardinación en el Estado en realidad no es sólo de «Cataluña» sino, por mucho que no lo sea en otros casos con la misma intensidad, de las diferentes «Españas», de todas ellas. Se trata de un hallazgo discursivamente interesante para introducir, dentro de las asimetrías que generan las evidentes diferencias del encaje político catalán, el hecho de fondo de que, a fin de cuentas, un Estado es un instrumento jurídico para integrar a todos y que a todos debiera satisfacer mínimamente. Incluso, si nos ponemos pejigueros como si diéramos valor a lo que pasó en Francia en 1798, que debiera hacerlo con unas condiciones mínimas de igualdad de todos los que somos parte de la comunidad política y todo. La gracia de lograr llegar a ese punto empleando una terminología historicista, que remite a esa idea de pacto dinástico de claras resonancias «herreromiñonescas» es que permite a su autor rebajar en cierta medida las aspiraciones de quienes pudieran colarse con demasiado ímpetu por la vía de la diferenciación que él mismo abre al aceptar para Cataluña un trato diferenciado. Lo hace acudiendo al ejemplo histórico, por ejemplo, al hecho de que la guerra de Sucesión española no fue estrictamente una guerra territorial (había tanto austracistas en el resto de España, en Castilla, como botiflers que apoyaban a los Borbones en los territorios de la Corona de Aragón) y a la evidencia de que no sólo Cataluña perdió sus fueros y leyes propias con la Nueva Planta. También los perdieron Aragón y Valencia, Mallorca… y los habían perdido décadas antes en Castilla, donde llega antes la uniformización absolutista. Por cierto, que también hay unos decretos de Nueva planta para las instituciones de Castilla, que suelen pasar inadvertidos, dado que en ese caso no tenían una dimensión política por haberse completado el proceso de uniformización con anterioridad, posteriores a los que Felipe V de Borbón impuso a los territorios vencidos militarmente en la guerra (en algunos casos, además, como fue para valencianos y aragoneses, esta imposición se fundamentó jurídicamente, entre otras razones, de forma expresa en el «justo derecho de conquista»). Esta idea de Muñoz Machado de ampliar el foco a «las Españas» en su propuesta  de reforma, personalmente, me parece de un enorme interés y creo que merecería más desarrollo por parte del autor… aunque él no la acomete porque no sería coherente con su propuesta de solución que, a fin de cuentas, no deja de ser introducir asimetrías en nuestro modelo constitucional de reparto del poder para integrar mejor a Cataluña. Sin embargo, a mí, y más por razones de comunidad nacional o ciudadana y de igualdad básica, con independencia de la historia o de los puntos de llegada dinásticos, la cuestión me parece esencial en todo caso. Y, puestos a pintarla tan bonita como la logra pintar este libro, habría aprovechado para conectar esa retórica con ese derecho a la igualdad derivado de forma parte de la comunidad como elemento básico de una integración exitosa.

Con estos mimbres, Muñoz Machado plantea una solución, su solución, consistente en acometer de verdad la profundización de lo que podríamos llamar el «federalismo material» combinadas con excepciones acotadas de encaje especial asimétrico. Esto es, por un lado federalismo de verdad, no de cambiar los nombres de la cosa y ya, como muchos regeneracionistas quieren hacer y como muchas reformas gatopardescas que se han generalizado en estos últimos tiempos proponen (de modo que tendríamos lo mismo pero con estados en vez de CCAA y Constituciones en vez de Estatutos de Autonomía), sino introducir garantías de reparto verdaderamente federales: normas supremas de los territorios no sometidas a revisión por las Cortes generales, reparto competencial basado en el principio de subsidiaridad y con ámbitos de exclusividad garantizados, competencias del Estado limitadas y bien definidas y perfiladas, posibilidad de ejecución territorial con controles estatales, etc. Algo que ya estaba en su Informe pero que ahora, siendo el esquema el mismo, está más escorado hacia cierta «comprensión» hacia las ideas de subsidiariedad y garantía competencial para los territorios. Él mismo señala explícitamente en la obra que las CCAA han sido esenciales para lograr avances no sólo en la prestación de servicios sino en la profundización del sistema democrático y la participación ciudadana y que esos avances sería un desastre desandarlos, una defensa explícita de las bondades del reparto territorial del poder a un nivel muy profundo que no aparecían explícitamente con semejante énfasis en su anterior obra. Este modelo, sobre el que Muñoz Machado, certeramente, recuerda que hay ya un «gran consenso académico» es el que serviría de matriz para encajar a las «Españas» en un nuevo reparto territorial del poder. Conseguido eso, idealmente, quedaría, sin embargo, todavía, Cataluña por encajar.

Aquí, Muñoz Machado, con los mimbres históricos y pactistas que ha ido tejiendo, avanza claramente una solución asimétrica, con una Cataluña que, como le ocurre ya al País Vasco, tendría un estatuto jurídico diferenciado (ya sea logrado antes o después de esa reforma federal). Se justificaría en ese elemento histórico pactista pero, sobre todo, en la voluntad política reiteradamente expresada de los catalanes de tener un encaje diferente y la necesidad de darle una salida pragmática y no autodestructiva. Y se articularía con una reforma estatutaria que, como la fallida de 2006, desbordaría los márgenes constitucionales pero que, en este caso, y previo pacto con el Estado (las fuerzas políticas mayoritarias en España, vamos), iría acompañada de una reforma constitucional añadida a la autonómica para dar cauce a estas singularidades. No con una previsión foral genérica como ocurre ya con el País Vasco sino, según su propuesta, con una mayor concreción y expresión en la propia Constitución de cuáles serían estas soluciones. No avanza Muñoz Machado en este sentido mucho más sobre el concreto contenido de las mismas, pero nos lo podemos imaginar: especialidades organizativas (al igual que las ha podido desarrollar el País Vasco), cuestiones en materia de financiación (¿incluyendo la posibilidad de modelo de cupo?), listados competenciales ampliados a lo que el Estatuto de 2006 pretendía e, incluso, aunque Muñoz Machado no se pronuncia al respecto, ¿reconocimiento del carácter nacional de Cataluña? En todo caso, la obra no baja a concretar estos aspectos, sólo traza el camino a seguir para su concreción: un pacto Cataluña-España y la consagración de la referida asimetría. He ahí el programa «político» que invita a recorrer a los políticos españoles (y catalanes) con su libro. Un camino, sin duda, ambicioso.

Personalmente, me aparecen algunas objeciones de matiz a la propuesta, que creo que vale la pena dejar reseñadas para concluir esta revisión del libro:

– La viabilidad de la solución aportada por Muñoz Machado me parece, en estos momentos, o si se quiere «a estas alturas», dudosa. Sin duda, una propuesta así, si hubiera sido asumida por las fuerzas políticas españolas mayoritarias  (PP y PSOE) en su momento, habría dado una salida osada, valiente y elegante al problema jurídico del Estatut de 2006. Años después, y por mucho que estos 10 años hayan sido el tiempo que ha necesitado parte de las elites españolas (y no todas aún) para comprender que algo hay que hacer, quizás ya no sea suficiente y el planteamiento mínimo para una convivencia posible en nuestro país que integre a todas las «Españas» pase ya por un confederalismo a la Pi y Margall donde, como mínimo, el derecho de autodeterminación entendido en un sentido más generoso que el de Muñoz Machado sí tenga también, y llegado el caso, un espacio.

– En este sentido, y en relación a la sentencia Kosovo, me parece que no pasaría nada por asumir que el sacrosanto principio de unidad de la patria y de su indisolubilidad, que para Muñoz Machado ha de mantenerse, ha pasado a mejor vida fácticamente si es que alguna vez ha existido y, por ello, es mejor que el Derecho lo asuma con naturalidad. De hecho, los ejemplos que usa Muñoz Machado para blindar el principio de indisolubilidad de la nación son curiosos: la Constitución francesa de 1958 (que, como es sabido, apenas tres años después vio cómo se aprobaba en referéndum permitir a parte de la nación, Argelia, votar libremente y en referéndum donde sólo participaban los habitantes de esa parte de la nación sobre su independencia, cosa que finalmente hicieron en 1962) o el caso de los EE.UU. con su conocida sentencia Texas v. White de 1869, que podemos considerar a día de hoy un tanto desfasada, por mucho que el Tribunal Supremo la haya citado como precedente para no aceptar un referéndum de independencia en Alaska (en sentencia de 20 de enero de 2010): resulta evidente que el hecho de que el partido que lo reclama no logre ni un 5% de los votos es una razón de mucho más peso para no tener en cuenta la pretensión… y que si lograra mayorías claras y reiteradas como ha pasado en otros tiempos en Quebec u ocurre ahora en Escocia o Cataluña otro gallo cantaría. No parece, en definitiva, y más tras la sentencia Kosovo, que sea irrazonable admitir como posibilidad la independencia de partes del territorio democráticamente vehiculadas, como demuestrarían, precisamente, los ejemplos escocés o canadiense a los que alude constantemente el texto. En una democracia occidental desarrollada la forma de resolver problemas con el voto parece la más civilizada y no hay que olvidar que si la demanda existe, tarde o temprano, de un modo u otro, no resolverla no hará sino enconar el conflicto. De hecho, ciertos ejemplos que Muñoz Machado apunta y que suelen ser tenidos por pruebas de lo difícil que es recurrir a la democracia (el caso de la independencia del Jura suizo respecto del cantón de Berna para crear un nuevo cantón y los subsiguientes referéndums para clarificar el estatuto de pertenencia de ciertas zonas limítrofes) son justamente muestras de que por medio de mecanismos democráticos es perfectamente posible establecer un canal de solución a este tipo de problemas.

– Por completar la visión «confederalista» en mode Pi y Margall ON, tampoco soy partidario del establecimiento de diferenciaciones basadas en la Historia, como creo que ya ha quedado claro de la lectura de lo que vengo diciendo. En esta línea, y justamente por asumir como mejor la posibilidad de que el encaje sea no sólo de Cataluña sino de todas las Españas, como muy sugerentemente apunta el libro de Muñoz Machado, me parece que la Constitución habría de obviar hechos diferenciales historicistas, pactistas o no, y extender las soluciones flexibles y dúctiles, basadas en el acuerdo, a todos. Todo lo que tiene reconocido el País Vasco, o en su caso se le podría reconocer a Cataluña en el modelo propuesto en este libro, debiera poder ser generalizable a cualquier territorio español. Lo cual implica construir un modelo de profundización federal muy ambicioso, o si se quiere confederal (dado que no veo problema en dejar que se vote la independencia de partes del estado), donde todas las competencias, si han de ser operativas, requieren de dos requisitos. El primero, que sean generalizables sin trastornos. Así, por ejemplo, un modelo de cupo y su cálculo son válidos si, y sólo si, pueden generalizarse, esto es, si, y sólo si, de su extensión a todos los territorios no se derivara la quiebra inmediata del Estado. El segundo, que las competencias y extensiones de potestades públicas en los territorios han de implicar corresponsabilidad, esto es, su asunción como conjunto de beneficios y también cargas, generando dinámicas de lealtad federal y de madurez política. Esto es, que si se pretende tener muchas competencias para lo bonito (gastar o inaugurar) también se han de tener para lo feo (recaudar y exigir coactivamente a los ciudadanos). Es decir, que el mayor autogobierno no ha de ser un «chollo» al que todos se apuntarían sino que el verdadero hecho diferencial radicaría en que, establecido en esas condiciones, quizás no todos los querrían (o, por ejemplo, comenzaría a ser necesario un tamaño mínimo para sacarle partido, forzando a ciertas CCAA a plantearse su fusión). Y, en cualquier caso, si finalmente lo quisieran, ¿acaso pasaría algo? Probablemente si tal situación se diera, si todas las actuales CCAA quisieran ir en ese modelo a un techo competencial de máximos, ello significaría sencillamente que es mejor repartir así el poder y que por ello en todas partes se prefiere la gestión de proximidad de esas concretas cuestiones y con ese margen generoso de autonomía. Y en tal caso el germen de la envidia y de la emulación malsana, que a Muñoz Machado preocupa mucho porque lo considera rasgo del carácter español (yo en esto también tengo mis dudas, creo que en todas partes cuecen habas), aun asumiendo que esté presente en nuestro país en mayor medida que en otros, no podría dedicarse más que a una competencia entre «estados federados de las Españas» por ofrecer mejores servicios que el de al lado y demostrar tener una mejor administración, en «ser más y mejores» por la única vía que quedaría: currar más y mejor en la gestión de los asuntos públicos. No me parece una mala forma de diseñar el sistema de competencia y emulación entre poderes territoriales, la verdad. Puestos a asumir vicios privados, mejor tener un diseño que fuerce a que operen en beneficio común estimulando la competencia en positivo entre territorios. Y no sólo entre ellos, pues, de hecho, es  seguro que esta dinámica afectaría también muy positivamente a la Administración del Estado.

Cataluña y las demás Españas, de Santiago Muñoz Machado (Crítica, 2014)

El Boletín Oficial del Estado de hoy publica finalmente las dos leyes que sustituyen a la no tan vieja pero venerable Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (tan venerable es que, caramba, ¡si es la ley que me enseñaron en la carrera, cuando estudiaba yo Administrativo I con José Luis Martínez Morales!). Por alguna razón, que muy probablemente tiene que ver con las cosas de este gobierno, que por un lado quiere dar imagen de que reforma (y piensa que da más imagen de haber reformado más si aprueban dos leyes, oiga, dos, ni más ni menos, que una) y por otro tienen una extraña querencia emocional por repetir esquemas burocrático-tecnocráticos de la época gloriosa de los diferentes cuerpos de administrativistas de la función pública, allá por los años 50 del siglo pasado, volvemos a una regulación en dos leyes: una norma para regular cómo han de funcionar las Administraciones públicas a efectos más internos y su régimen jurídico (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) y otra que pauta el procedimiento a seguir tanto cuando lo inicia la Administración como cuando lo hace un particular (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En definitiva, puede decirse que hoy, 2 de octubre de 2015, es fiesta grande para los administrativistas españoles. Si ya en 1992 el exceso editorial fue de escándalo, lo que nos espera a partir de hoy mismo (tengo para mí que la semana que viene tendremos ya en la calle los primeros sesudos comentarios a la ley, acabados a toda prisa en la jornada de hoy metiendo las referencias exactas al número de las leyes y su día de publicación, en una loca carrera por inundar el mercado cuanto antes) va a ser impresionante. Sólo con estas dos leyes el gobierno va a dar trabajo a la industria editorial y a los profesores de la disciplina por un lustro o así. Y todos contentos, oiga. ¡Los sexenios evaluando positivamente la «actividad investigadora» van a caer como moscas con tanto interés editorial! Tanto esfuerzo, ya de por sí llamativo, contrasta mucho con los contenidos de la ley, que de revolucionarios tienen, la verdad, bien poco. Este gobierno quiere presentarse a las elecciones con un listado de normas reformadas, que los candidatos del PP recitarán en campaña como los abogados del estado recitan temas en la oposición, pretendiendo hacer pasar esa lista cuantitativa de leyes aprobadas por un esfuerzo reformador ingente por parte del gobierno y su mayoría parlamentaria. Algo propio de un ejecutivo que, por formación y por cierta miopía general ante la vida, confunde aprobar muchas leyes con cambiar el país. Tanto por su fe del carbonero en la capacidad del Derecho para hacer cosas que, bueno, la verdad, tampoco es para tanto… como por algo más sencillo: si pretendes cambiar algo por medio de alguna ley mejor que en la misma haya algo más que una simple refundición más o menos acertada y técnicamente presentable de lo que ya está en vigor. En todo caso, y para que no se diga, allá va mi valoración, muy general, muy a vuelapluma aún, dentro de esta carrera de toda la doctrina por ser el primer en decir algo al respecto (¡aunque sea en formato blog!):

1. El proyecto es poco innovador, con no demasiados cambios concretos más allá de matices (responsabilidad es quizás lo más interesante de lo que tocan en procedimiento) y más pinta de refundición que de otra cosa, sin aparentemente ningún cambio demasiado sustancial de fondo y, eso sí. técnicamente consistente. Muy consistente. Vamos, que está bien hecho. Al respecto se pueden plantear dos posiciones: no pasa nada por montar todo este pollo para conseguir pequeñas reformas y mejoras técnicas. Todo avance es bueno, ergo vamos a debatirlo o a mejorarlo. O bien, alternativamente, si tiene sentido meterse en este berenjenal para tan poca cosa. Cada cual puede tener su opinión. Parece claro, eso sí, que la opinión pública y la prensa ya han emitido la suya pasando totalmente del tema, algo que nos impacta a los administrativistas. ¡Cómo puede ser que la gente y la opinión pública pase de algo tan importante, tan básico, tan esencial como esto del procedimiento administrativo, verdadera columna vertebral del Estado de Derecho! Pues pasan, y con toda el sentido, porque muy probablemente tienen razón en que a día de hoy ya no es tan importante, por consolidado, y porque no tiene mucho sentido prestar una excesiva atención a refundiciones técnicas muy poco originales. Falta de originalidad, por cierto, que es una norma de nuestras reformas legislativas y que afecta por igual al Estado y a las Comunidades Autónomas (aquí lo analizaba en relación a la planta administrativa, por extenso), con muy pocas excepciones y que, por mucho que al gobierno de Rajoy le parezca guay esto de «no dar sorpresas», la verdad, podríamos mirárnoslo un poco.

 2. Claramente, y dado quiénes las han preparado y salpimentado, que son funcionarios de ahí dentro que saben de lo que hablan y con qué trabajan, ambas normas están pensadas en las escasas reformas que van introduciendo a medida que refunden para resolver problemas de gestión y del día de a día de los funcionarios y de la Administración. Eso es en general bueno, y sigue la tradición de la ley 30/1992, que es muy flexible y pargmática para casi todo, permitiendo soluciones funcionales a casi cualquier necesidad cuando conoces la norma y sus recovecos y posibilidades, pero tiene un lado oscuro. Una norma de procedimiento, la del sector público plantea menos problemas en este sentido, ha de lograr un equilibrio entre esa funcionalidad y el respeto a los derechos y garantías de los ciudadanos. Es manifiesto que esta reforma está muy «desequilibrada» en este sentido en favor del primer valor, como por ejemplo sostenía José María Baño en el Seminario Permanente sobre la reforma del Estado que dirige en el INAP Santiago Muñoz Machado y que fue dedicado hace unos meses a analizar la ley (aquí la publicación en Documentación Administrativa de los textos de las ponencias), lo cual es muy criticable. Hay muchos ejemplos de ello. Así, por mencionar uno de ellos, la regulación del procedimiento electrónico, que en general me parece necesaria y correcta (y muy positivo que esté en la propia ley de procedimiento, y no como hasta ahora, en una ley diferenciada, la ley 11/2007, derogada por la nueva ley), y sensata e inteligente para afrontar las necesidades y problemas que plantea, olvida sistemáticamente, en cambio, dar un traslado «digital» a las garantías analógicas tradicionales. Algo de lo que yo he tenido ocasión de ocuparme y que ya era un problema en la situación anterior, pero que casi una década después no se ha arreglado en casi ningún aspecto, lo que es llamativo y preocupante. Hay reglas clamorosamente despreocupadas de las necesidades de ciudadanos y colectivos especiales, como las que prevén el generosísimo incremento de las obligaciones de actuar electrónicamente (art. 14) sin medidas de apoyo para colectivos que puedan tener problemas (pensemos en una asociación de jubilados, no sé, por muy persona jurídica que sea). Algunos colegas expertos en estas cuestiones analizaron el proyecto de ley respecto de estas cuestiones en jornadas previas de gran interés. Es una pena que sus aportaciones y matizaciones a las pretensiones del legislador hayan sido poco o nada tenidas en cuenta.

En un sentido parecido, de nuevo relacionado con este juego de equilibrios entre los poderes otorgados a la Administración y las garantías de los ciudadanos, es verdaderamente salvaje el art. 18 sobre el deber de colaboración con la administración y la inspección, donde parece que ningún derecho fundamental que sí pueden oponerse, por ejemplo, a una investigación penal (derecho a no declarar contra uno mismo, al secreto de ciertas comunicaciones) puedan en cambio ser válidos para limitar esta genérica declaración, que tiene la gravedad de que se extiende a todo el ordenamiento jurídico (hace poco en este mismo blog comentábamos este problema por extenso, con referencia a la regla contenida en lo que entonces era un mero proyecto de ley). Puede ser planteable si estos deberes tan extensos, que se han generalizado en temas fiscales, por ejemplo, son necesarios en ámbitos concretos como aquéllos. Pero caso a caso y ponderando ventajas y riesgos. Una habilitación genérica es una salvajada. En esta misma línea, fue comentado en el seminario antes referido que el art. 56 permite a la Administración imponer medidas provisionales, de nuevo en cualquier procedimiento (una cosa es que para cosas ambientales, por ejemplo, o yo qué sé, de supervisión bancaria, pueda ser imprescindible este omnímodo poder de respuesta inmediata parta evitar males mayores y otra su extensión a todas las esferas de la acción administrativa). Son sólo los ejemplos más claros e importantes de este desequilibrio. Se podrían extraer más y desarrollar más estos. Pero, de momento, lo dejo aquí porque creo que queda claro a qué me refiero y dónde veo los riesgos. En mi opinión, todas esas cláusulas generales de empoderamiento a la Administración de tipo incondicional habrían de desaparecer y debieran ser sustituidas por la correlativa aparición de listados con concretas barreras y limitaciones a la acción administrativa deducidas a partir de derechos fundamentales (intimidad, inviolabilidad de domicilio, secreto de las comunicaciones, derecho a no declarar contra uno mismo, presunción de inocencia…).

3. Otra orientación de las leyes a mi juicio muy criticable, en una la línea ya apuntada por ejemplo en el voto particular del informe del CGPJ sobre la ley de procedimiento administrativo (y que no es sorprendente que no formara parte del consenso mayoritario, pues la dinámica estos años es la que es), es el centralismo de la ley. La regulación exhaustiva de todo el procedimiento hasta el más mínimo detalle convierte a la competencia del Estado para fijar las bases del procedimiento administrativo y del régimen general de las AAPP del art. 149.1.18ª en una competencia que lo puede, a la postre, todo. A mi juicio este punto de llegada no es ni mucho menos lo querido por el texto constitucional (parece evidente que las bases han de dejar espacio de diversificación y desarrollo), mucho mejor entendido en la jurisprudencia inicial del TC. Pero es que, además, no es tampoco conveniente. Habría, pues, que aligerar enormemente las leyes, por un lado, en la línea de lo que dice el voto. Nada que añadir en ese sentido a lo muy atinado de esa crítica. Pero el voto olvida un reverso igualmente importante que tiene que ver con el carácter básico de la norma. Si la norma es básica de verdad, ¿por qué se sigue consintiendo que el Estado pueda separarse de este procedimiento administrativo supuestamente común cuando quiere? Obviamente, la respuesta es muy evidente y las propias normas hoy aprobadas dan algunos ejemplos: porque ni la Seguridad Social ni la gestión tributaria, ni el Estado gestionando procedimientos de tráfico o extranjería quieren depender de reglas tan exhaustivas fijadas desde fuera, dado que ello les impediría dar soluciones específicas que entienden necesarias… ¡y probablemente con toda la razón! Pero si ello es así, si de verdad hace falta ese espacio de autodeterminación, que en estos casos sí le reconoce la norma -siempre, curiosamente, al Estado, claro (DA 1ª)-, si de verdad es bueno en esos casos tener la posibilidad de separarse de las normas supuestamente comunes y básicas que deberían ser el alfa y omega del buen funcionamiento administrativo, ¿no significa eso justamente que esa normas no han de ser el alfa y omega de nuestro Derecho público?, ¿no es posible que necesiten también ese mismo espacio las CC.AA.? ¿No pueden darse también supuestos donde a las CCAA les venga bien esa libertad para poder establecer procedimientos y criterios alternativos en beneficio del interés general? Piénsese que esto de que haya una ley de procedimiento común, por mucho que sea una ocurrencia española a la que estamos muy acostumbrados, no es una solución habitual por ahí. La muy centralista Francia, sin ir más lejos, no tiene una ley de procedimiento administrativo obligatorio para todas sus Administraciones. La Unión Europea, tampoco tiene una norma equivalente (aunque están en ello, al parecer). Y piénsese también que reducir lo básico y dejar desarrollos legislativos tanto por parte del Estado como de las CCAA proporciona más diversidad y experimentación, más soluciones a problemas que son testadas y que poco a poco van demostrando sus ventajas e inconvenientes, acabando por generalizarse las mejores por medio de un procedimiento de ensayo-error y de copia de lo que funciona. En definitiva, el mejor ejemplo de que la ley va más allá de lo básico, incurriendo en lo que si fuéramos exigentes debiéramos concluir que es una clara inconstitucionalidad de esas normas pero además dando una solución inapropiada y poco útil, es la propia DA1ª cuando preserva y prolonga la posibilidad de que subsistan diferencias en todos estos procedimientos, ajenos al común (que es sólo «supletorio» en esos casos). Una norma básica bien hecha y constitucionalmente irreprochable debiera poder serlo sin problemas de verdad, obligando a todos y no sólo a las CCAA. Si no, no es en puridad ni básica ni procedimiento común sino otra cosa, una de esas aportaciones a la inventiva jurídica de nuestro «Estado más descentralizado del mundo».

4. La ley, bueno, las dos leyes, comparten también una retórica muy criticable, a mi juicio, por su reiteración y abuso de la visión de la vida y del Derecho en plan «economicista». El mejor ejemplo de esta mentalidad eran los anteproyectos, que hablaban siempre de «ciudadanos y empresas», como señaló en el seminario, Javier Bermúdez, desde sus propias exposiciones de motivos, para referirse a  los sujetos a los que se dirigen. Es una chorrada, quizás, más simbólica que importante y afortunadamente corregida. Pero las empresas son personas jurídicas creadas por ciudadanos y a través de las cuales actúan. Es decir, que en última instancia la ley regula las relaciones de los ciudadanos con la Administración y punto. Y así debería explicarlo la Exposición de Motivos, sin poner aparentemente en pie de igualdad a personas y empresas como valores o entes equivalentes.  Estas cosas tienen que ver con una visión muy peculiar que se está instalando, que nada tiene que ver con el verdadero análisis económico del Derecho, que puede ser muy útil como se empeña en demostrarnos Gabriel Doménech, y que acaba pariendo reformas absurdas a partir de la obsesión financiera como ya fue la de la Administración local de 2013 (cuyos efectos han sido por ello a la postre los que han sido: nulos) o engendros dedicados a la reforma administrativa como la CORA, que informe de seguimiento de sus propuestas de reforma tras informe demuestra que todas sus obsesiones economicistas quedan a la postre en nada más que documentos y documentos de cambio que supuestamente transforman y regeneran y que, a la postre, dejan todo sustancialmente igual.

5. Como he dicho antes, la  integración de las medidas de procedimiento electrónico en la ley está bien hecha, y tiene sentido que por fin se haga, en general (y más allá de la crítica anterior) pero sorprende que no se integre también, ya puestos, la transparencia en la ley de procedimiento y, no sólo eso, sino que además de no integrarla… ¡ni siquiera coincidan exactamente las excepciones a la transparencia del art. 14 de la ley de transparencia con los supuestos de protección de los datos y no acceso a los mismos a los que se refiere el proyecto! A mi juicio habría que haber integrado todo lo relacionado con transparencia y reutilización de datos en la ley de procedimiento, aprovechado este procedimiento de refundición (y, ya que estamos, eliminar muchas de las excepciones y concretar los mecanismos de ponderación por protección de datos, como he tenido ocasión de proponer y criticar ya en este blog). Por cierto, que es muy divertido, y significativo, cómo sin hacer esta integración, y aprovechando que nadie mira con mucha atención, la ley de procedimiento le pega también un tijeretazo de impresión al derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, que en la ley de transparencia ya se definía como vinculado a los expedientes, por la vía de clarificar qué es y qué no es un expediente administrativo, qué cosas forman parte del mismo y qué cosas no. Hay un artículo 70 que excluye del mismo muchas cosas, incluyendo informes no preceptivos y demás notas o trabajo interno previo. Puede respirar tranquila mucha gente. ¡No habrá que destruir todo una vez se haga! Y no es que la regla general sea irrazonable, aunque quizás el precepto se pasa sin duda de frenada al listar la cantidad de cosas que pueden quedar fuera. Los letrados al servicio de las Administraciones públicas tienen ahí una arma más, y muy potente, para hacer diabluras negando el derecho de acceso.

6. El procedimiento administrativo sancionador se toca poco, pero en la línea de ir desvalorizando las garantías a partir del entendimiento, cada vez más dominante, de que el derecho administrativo sancionador ha de liberarse de las «rémoras» que suponen las «garantías» penales para hacer una acción administrativa eficaz. Esto no sólo es una salvajada sino que da mucho miedo. Máxime cuando las sanciones administrativas, aunque económicas, tienen muchas veces una entidad mayor que las penales y son más que suficientes para destrozarle la vida a mucha gente. Cualquier procedimiento sancionador ha de respetar todas las garantías, todas, porque es un ejercicio del poder punitivo que hay que controlar y asegurar que no genere destrozos. No se pueden relativizar ideas como culpabilidad, tipicidad, proporcionalidad en el procedimiento administrativo. Hacerlo es muy peligroso. Basta ya de alegar que el procedimiento administrativo sancionador ha de tener garantías «en pequeñito» porque sus efectos son «pequeñitos» comparados con los de un procedimiento penal. Sencillamente, porque no es verdad que sea así siempre. De hecho, cada vez es más frecuente que sea lo contrario, como todo el mundo ha descubierto ya, por ejemplo con recientes reformas como la llamada «Ley Mordaza» donde la ciudadanía entendió por primera vez que una de las razones por las que los gobiernos son cada vez más fans de las sanciones administrativas es que pueden ser de tanta o mayor gravedad que las penales (y hundirle a uno económicamente la vida) y además permiten obviar al juez (al menos al principio). Únase a ella la pretensión, en la que avanza la ley, de que las garantías, ya tal… que ya las iremos ponderando. Es una línea de avance peligrosísima, como ya he dicho, y aunque en la norma sólo se vea in fieri, da toda la sensación de que por ahí van a ir los tiros.

Y, por cierto, habría que aprovechar la ley para aclarar lo que es una denuncia y lo que no, lo que puede activar la acción administrativa y lo que no (puestas en conocimiento anónimas). En este punto hay una novedad importante, trasladada de la ley de defensa de la competencia, con los llamados «programas de clemencia» que se extienden a toda la administración. Innovación de tipo inquisitorial, importada de EE.UU. vía UE, de enormes riesgos que aquí vamos generalizando a la buena de Dios sin ninguna reflexión de fondo sobre su conveniencia más allá de la moda.

7. Otra cuestión, que daría para mucho, son las cosas que faltan en las leyes, que en el fondo siguen no sólo el esquema de las viejas normas de hace casi un siglo (procedimiento, régimen jurídico) sino que estructuralmente se parecen en casi todo, todavía, a la vieja ley del 58 con pocas o ninguna modificación de fondo. De esto hablaron en el Seminario mencionado mucho sus ponentes, y especialmente José María Baño y Manuel Rebollo, y tienen mucha razón. Una vez, más, en la línea con la poca originalidad de la que ya he hablado antes, tan habitual en España, parece imposible salir de ciertos esquemas mentales no ya clásicos sino absurdamente rígidos y periclitados, que hacen que las leyes creen una ficción de funcionamiento constantemente desbordada por la práctica. Ha llegado el momento de empezar a cuestionar algunos aspectos nucleares: ¿actúa la administración sólo por medio del procedimiento y los actos?, ¿son necesarios cauces pautados de participación de terceros para defender sus intereses o seguimos confiando en que de esto deberá encargarse vicarialmente la administración en tanto que ha de velar por los intereses generales y también por la regularidad jurídica y protección de terceros afectados?, ¿el modelo de elaboración de normas reglamentarias que tenemos, que sigue siendo el del franquismo, es el apropiado en una sociedad democrática más o menos avanzada?, ¿hay que regular, pautar o limitar la «desadministrativización» de cada vez más funciones públicas?, ¿tiene sentido el modelo de recursos ante la administración actual o hay que ir a órganos distintos e independientes como ya se hace en contratación?, ¿tiene sentido que la Admisnistración sancione o habría que ir a un juez? Pero todo ello son debates mucho más complejos y amplios que la actual reforma, mucho más humilde, no abre. Así pues hoy, que de lo que se trata es de hablar de la ley, mejor si los dejamos a un lado. Ya habrá tiempo en el futuro. ¡Total, nos aprueban leyes como churros!

PS: Voy listando aquí otros comentarios interesantes a la ley que vayan saliendo en blogs y revistas de los que me entere. El primero, cómo no, el de Sevach:

– «El Boe alumbra siamesas administrativas: Ley 39/2015 de procedimiento y ley 40/2015 de régimen jurídico«, de José Ramón Chaves (Magistrado de lo Contencioso-administrativo, TSJ de Galicia), en contencioso.es

– «Derogación de la ley 30/1992 y sustitución por dos nuevas leyes para las AAPP«, de Julio González (Prof. Dcho. Administrativo, Univ. Complutense de Madrid) en globalpoliticsandlaw.com

– «Especial Ley de Procedimiento Administrativo #LPA«, de Víctor Almonacid (Secretario Ajuntament d’Alzira) en nosoloaytos.wordpress.com

– «Novedades de la ley 39/2015 en materia de ejecutoriedad y suspensión cautelar de actos sancionadores«, de Emilio Aparicio (abogado) en emilioapariciosantamaria.blogspot.com

– «La ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común: la benevolencia de la Administración consigo misma«, de Monsieur de Villefort (abogado) enmonsieurdevillefort.wordpress.com

– ESPECIAL DE LA REVISTA DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA CON LAS PONENCIAS DE LOS PARTICIPANTES EN EL SEMINARIO DE REFORMAS DEL ESTADO QUE ANALIZÓ LOS PROYECTOS

La Universitat de València ofrece un grado en Derecho, como servicio público y vocación de tratar a todos los estudiantes por igual, con independencia de su origen social e ingresos, con 560 plazas cada año. Estos 560 estudiantes son seleccionados por su nota media y tienen derecho a recibir una formación, más o menos, de cierta calidad (por mucho que podría y debería ser mejor) y a un precio que no cubre su coste, ni de lejos, financiado por el Estado, que considera ofrecer esta formación en estas condiciones como esencial para el desarrollo social y la justicia social y, en definitiva, mejor para el país (y no puedo estar más de acuerdo con esta idea). A esos 560 estudiantes hay que añadir 100 más que hacen el Grado ADE-Derecho, 50 más que lo hacen en Derecho y Ciencias Políticas, y 90 más que ingresan para cursar un doble grado en Derecho y Criminología. Estamos hablando de un total de 800 estudiantes que todos los años son admitidos por la Universitat de València para lograr, al término de su estudios y en las condiciones de precio y servicio público referidas, el título de graduado en Derecho por una Universidad pública de cierto prestigio en España (véanse los rankings de la Universitat de València, normalmente siempre entre las 10 o las 5 mejor puntuadas de España).

Pues bien, como es sabido, desde la malhadada reforma de Bolonia (que sus grandes defensores siguen afirmando que tenía como gran virtud «no cambiar sustancialmente nada de lo que se hacía hasta la fecha», a pesar de lo cual no explicaban por qué habría habido, en tal caso, que poner todo patas arriba como se hizo para llegar, más o menos, al mismo sitio… y a algún otro más no muy recomendable de paso), el grado en Derecho ha perdido su capacidad de ser título habilitante para el ejercicio profesional. Para ser abogado, destino potencial de una inmensa mayoría de los estudiantes y complemento que aporta un innegable valor al título de graduado en Derecho del que casi nadie quiere prescindir, es preciso cursar un Máster obligatoriamente (y no cualquier Máster, sino uno muy concreto y con perfiles determinados normativamente, a diferencia de los Másters más comunes, donde cada Universidad puede ofrecer un poco lo que quiera) y posteriormente realizar un examen que califica para el ejercicio profesional. Que, en estas condiciones, el llamado Máster de Abogacía se convierte en un elemento esencial de la formación de casi cualquier graduado en Derecho es una evidencia que de tan obvia no merece comentario. Justamente por esta razón, y ante las críticas que recibió el Gobierno de los estudiantes que en su día protestaban contra la reforma, quejosos de que Bolonia les obligara a pagar a precio de Máster la última etapa de sus estudios en Derecho cuando antes la cursaban, más o menos en quinto de carrera, a precios de licenciatura, el coste de los Másters de Abogacía de las Universidades públicas están también altamente subsidiado y es sensiblemente más bajo que los de otros Másters (no profesionalizantes ni «obligatorios» en la práctica para completar el título con competencias profesionales) y, por supuesto, que la oferta privada. En el caso de la Universitat de València se ofrecen estos estudios de Máster (90 créditos), en colaboración con el Colegio de Abogados de València, al precio de 17’6€ el crédito (poco más de 1.500 euros en total).

El problema es que, como puede comprobarse en la información oficial, la Universitat de València sólo ofrece 160 plazas «de salida» para completar totalmente el ciclo de estudios de un Grado en Derecho con eficacia profesionalizante (que requiere del Máster). Es decir, por cada 800 alumnos que entran sólo 160 tienen derecho a salir dentro del sistema público. Incluso si descontamos generosamente el número de alumnos por año que abandonan los estudios, que culminan el grado sin vocación de trabajar nunca y a los que en consecuencia importa poco el Máster o que tienen tan claro que nunca en su vida profesional van a trabajar en sectores o actividades que requieran de colegiación profesional, es evidente que las plazas son muy insuficientes. Cada año, cientos de alumnos de la Universitat de València que quieren y necesitan estudiar el Máster se ven obligados a hacerlo en otros centros, privados, y a precios sensiblemente mayores. Por poner un ejemplo, y para el curso 2015-2016, todos los alumnos de la UV con nota media en el grado inferior a 7’1 están fuera del sistema público y han de buscarse la vida en la oferta de mercado. Alternativas, claro, las hay. Las Universidades privadas y chiringuitos especializados están haciendo su agosto, tanto las presenciales de la zona (UCV, a 6.000 eurazos la broma, casi cuatro veces lo que se cobra en la UV), como las no presenciales (VIU, que tiene unos precios simulares aunque no aparecen, candorosamente, en la web) o los chiringuitos especializados que el sector está alumbrando como churros (y que ofrecen el título «barato-barato» en esfuerzo y rigor, y si es on-line mejor que mejor, pero también a precio casi cuatro veces superior al nuestro).

La situación es, sencillamente, escandalosa. Y el resultado, que cada año cientos de alumnos en la Universitat de València (y no sólo de esta Universidad, cuyo ejemplo empleo para ilustrar este comentario por conocerlo mejor, pero puede extenderse a todo el país, pues la situación es muy parecida en prácticamente todas las Universidades españolas) se ven obligados a pasar por las horcas caudinas de unas Universidades privadas que hacen caja como ciertos prebostes cazaban perdices o pescaban salmones en España en tiempos no muy lejanos y quizás no tan pasados: poniéndose simplemente con el saco abierto donde la Administración les ha preparado el chollito y esperando a que entren en tropel las víctimas, que como no tienen más remedio que hacerlo ni siquiera se quejan o exigen mucho. Dados los precios, además, es evidente que muchos de estos estudiantes que son expulsados de la red pública, y en concreto los menos favorecidos, van a acabar en más casos de los debidos decidiendo prescindir directamente el título de Máster, pasando a ser graduados en Derecho de peor condición que los que sí cuentan con el mismo. Y todo ello como consecuencia, sencillamente, de no tener los 4.500 eurazos de más que cuesta la enseñanza de Máster que les permitiría poder ejercer profesionalmente como abogados en las mismas condiciones que sus compañeros que tienen unos papás que llegan mejor a fin de mes.

¿Cómo hemos llegado a esta situación? Pues es bastante evidente. Póngase como ingrediente de base una reforma como la de Bolonia, que pretendía lo que pretendía sin demasiado disimulo pero también sin rigor alguno y sin una evaluación sensata y cuidada de la situación socioeconómica del país y de los títulos que se ofrecen en la enseñanza superior y particularmente en la red pública; añádanse a la receta unos gobiernos autonómicos y unos organismos estatales de acreditación de los títulos (ANECA) que han sido de una extraordinaria laxitud con los agentes privados, amparando, estimulando y reconociendo facultades y títulos que son impropios de un país avanzado en cuanto a calidad, rigor y vocación de servicio a sus mismos «clientes» sin que aquí haya pasado nada; cuéntese, a cocción a fuego lento, con la natural tendencia del mercado, y más del mercado-chiringuito, a detectar nichos de negocio; y corónese con la guinda de unas Universidades públicas que, ni a nivel de Facultades de Derecho o de Universidad ni a nivel de comunidad docente, parecen tener demasiadas ganas, fuerzas, interés o ni siquiera la visión para detectar este problema y luchar por sus alumnos, más que nada porque tienen a sus profesores preocupados, sobre todo, por sus sexenios, promociones, trabajos profesionales, extras en forma de convenios de transferencia de investigación para llevarse un pico… y poca cosa más. ¿El resultado? Pues esta situación, absolutamente lamentable y tercermundista, que pone en cuestión todo lo que debería ser la justicia y equidad en el acceso a la formación superior en un país desarrollado. Y estudiantes de Derecho primera o segunda categoría, con más o menos posibilidades profesionales futuras, en carreras de un marcado cariz profesional como la nuestra, dependiendo de si sus papás y mamás tienen más dinero o menos para garantizar un mejor futuro a sus hijos. Todo ello amparado e indirectamente fomentado, por alucinante que pueda parecer, desde el propio sistema público, responsable por acción y omisión de un diseño que genera estos efectos lamentables.

Las potestades administrativas de inspección y su expansión al amparo de razones de seguridad frente a los derechos fundamentales[1]

Andrés Boix Palop
Profesor de Derecho Administrativo (Universitat de València – Estudi General)

1. Los límites de la inspección administrativa frente a los derechos fundamentales, una cuestión tradicionalmente conflictiva

Tras las elecciones municipales de 2011 en España muchos municipios del País Vasco, entre ellos algunos tan importantes como la ciudad de San Sebastián, pasaron a ser regidos por mayorías políticas dominadas por miembros de formaciones independentistas vascas que en el pasado han tenido ciertos lazos o compartido al menos objetivo último (la independencia del País Vasco) con la banda terrorista ETA (responsable de cientos de asesinatos en España en los últimos 50 años, aunque en estos momentos ha cesado, esperemos que definitivamente, sus actividades violentas). Una de las medidas que muchos de estos ayuntamientos, incluyendo al de la citada capital, estudiaron implantar, en medio de una gran polémica, fue un sistema diferenciado de recogida selectiva de residuos. El sistema, basado en la recogida Puerta a Puerta (PaP), requiere de una gran colaboración ciudadana, pues sólo en unas ciertas horas del día se ha de colgar la basura en torno a las puertas de los edificios y, además, el tipo de residuos que se recogen cada día está previamente pautado, debiendo los ciudadanos sacar cada día el tipo de basura correcto. El modelo requiere, pues, para su funcionamiento de una gran colaboración de los ciudadanos. Colaboración que se pretende conseguir también por medio de sanciones para quienes no realicen adecuadamente la selección de residuos, como por otro lado es frecuente en todo tipo de políticas públicas.

El problema es que junto a esta revisión de sanciones las ordenanzas municipales que comenzaron a implantar el sistema, en medio de una gran polémica, atribuía potestades de inspección a los servicios locales respecto de la basura de cada vecino, que se podía revisar a efectos de verificar con el cumplimiento de las obligaciones en materia de separación de residuos. De modo que junto a la discusión pública sobre la conveniencia del nuevo sistema PaP o la existencia de mejores alternativas (ambientales, económicas, etc.) se produjo también un intenso debate sobre si los derechos fundamentales, y en especial el derecho a la intimidad personal y familiar, que protege el artículo 18.1 de la Constitución española (CE), impedía el ejercicio de esta actividad municipal de inspección. La prensa española, muy condicionada por el origen de la propuesta (partidos de la izquierda independentista española vinculados en mayor o menor medida a las posiciones tradicionalmente defendidas por ETA), fue en general muy crítica con estas ordenanzas[2], que recibieron además no pocas impugnaciones. La desconfianza hacia los gestores en cuestión debido a su procedencia política, e incluso el temor a que ciertos datos recabados por las autoridades municipales pudiera dar indicación sobre la orientación ideológica de los vecinos a estas nuevas corporaciones municipales (en un entorno particularmente sensible como es el País Vasco, debido a los años de amenaza terrorista que ha pesado sobre parte de la población por razones profesionales o ideológicas), acabaron de condicionar un juicio casi unánimemente crítico con esta posibilidad. Se concluía, por lo general sin demasiadas dudas, que permitir que un ayuntamiento pudiera indagar en la basura de sus vecinos afectaba claramente a los derechos fundamentales y no era una restricción proporcionada de los mismos que se pudiera amparar en la consecución de fines públicos (en este caso, la garantía del correcto funcionamiento del sistema de recogida selectiva de basuras) de la suficiente relevancia.

Poco tiempo después de iniciarse la polémica en el País Vasco, sin embargo, las dudas sobre la parte jurídica del debate quedaron resueltas con la Sentencia del Tribunal Supremo español de 7 de noviembre de 2012 que resolvió casar una sentencia previa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid sobre la ordenanza de basuras de la ciudad de Madrid… que había establecido exactamente esta misma capacidad de inspección sobre la basura de los vecinos pero a favor, en este caso, del Ayuntamiento de la capital de España. El Tribunal Supremo resolvió que esta potestad de inspección se ajustaba plenamente a la Constitución y no suponía una invasión ilegítima del espacio de privacidad que protege el artículo 18.1 CE, por entender que era un mecanismo proporcional y ajustado a la consecución de ciertas finalidades públicas de control. Lo interesante del caso es que, más allá del recurso contra la ordenanza que preveía esta posibilidad y su admisión en un primer momento por el tribunal de instancia, la medida no había suscitado en su día demasiada polémica (y, por supuesto, en ningún caso comparable a la generada en el País Vasco) y además había sido aprobada por un gobierno municipal del Partido Popular, la derecha conservadora española. Es decir, que una misma medida, en un mismo momento (años 2011-2012) puede a la vez ser objeto de una enorme polémica y casi unánimemente considerada como invasiva e inconstitucional por la opinión pública si quien la propone es un determinado actor pero pasar inadvertida y ser finalmente validada por el Tribunal Supremo como perfectamente compatible con la Constitución y no limitadora de derechos fundamentales si quien la defiende es otro actor político tenido por la mayoría social por más respetable. En cualquier caso, y políticamente acertada o no, la cuestión jurídica está llamada a seguir siendo analizada en un futuro próximo. Tanto en su vertiente más general, la de los límites de la inspección administrativa que suponen algunos derechos fundamentales, como el caso concreto de la basura, pues el modelo de recogida selectiva con importantes exigencias de participación ciudadana que han de controlarse por parte de la Administración, o algunas de sus variantes, es muy posible que a no mucho tardar se extienda por nuestro país poco a poco, en consonancia con lo que ya viene pasando en el resto de la Unión Europea[3].

Más allá de lo acertado en términos jurídicos y constitucionales de la decisión final del Tribunal Supremo, este ejemplo pone de manifiesto hasta qué punto el equilibrio entre las potestades de inspección de la Administración pública y los derechos fundamentales es por definición inestable, dependiente de la evolución de ciertos humores sociales y de cómo entienda la opinión pública que son las prioridades sociales del momento. Lo cual genera inevitables incertidumbres, problemas de seguridad jurídica y un evidente riesgo de que los derechos fundamentales se vean jurídicamente erosionados por las potestades administrativas de inspección siempre y cuando éstas se vean políticamente como necesarias y justificadas por servir a intereses socialmente tenidos por lo suficientemente relevantes. Un riesgo que, más allá del ejemplo expuesto en materia de recogida selectiva de basuras, aparece constantemente y no es en absoluto nuevo, pero que se incrementa por una serie de dinámicas que afectan recientemente con cierta intensidad a los ordenamientos jurídicos europeos (y no sólo al español). De una parte, como trataremos de explicar, la consolidación como técnica dominante de resolución de este tipo de controversias en los tribunales de las técnicas ponderativas y, muy especialmente, su empleo por parte de los tribunales constitucionales provoca que, por definición, los equilibrios ya alcanzados sean más inestables y que los consensos alcanzados en el pasado sean más fácilmente revisables, sobre todo si hay suficiente presión social y política[4]. La consolidación de este método, además, en ocasiones provoca ciertos efectos estructurales de alteración del régimen de equilibrio jurídico, como trataremos de explicar. En segundo lugar, la creciente preocupación que, con origen en los atentados de las Torres Gemelas del 11-S de 2001 en la ciudad de Nueva York, se ha impuesto en los ordenamientos jurídicos occidentales, no sólo en Estados Unidos sino también en la Unión Europea, en materia de medidas encaminadas a garantizar una mayor seguridad y desplazar el equilibrio del tradicional binomio libertad-seguridad hacia una posición más preocupada a eliminar los riesgos relacionados con el terrorismo. Atentados como los del 11-M de 2004 en Madrid, los del 7-J de 2005 en Londres, o los recientemente producidos en Francia en torno al semanario Charlie Hebdo no han hecho sino incrementar esta tendencia, haciendo que la Unión Europea se una a muchas de las tendencias que desde 2001 se han ido generando en los Estados Unidos con total convencimiento.

No es por ello extraño que cuestiones de todo tipo relacionadas con los equilibrios entre libertad y seguridad tengan jurídicamente mucho que ver con esta tensión entre ciertos derechos fundamentales y la capacidad de la Administración pública de realizar intensas labores de inspección. Una tensión que se está resolviendo, fundamentalmente, por medio de la decantación jurídica de los límites a nuestros derechos fundamentales a partir de la ponderación que permite ir ampliando las capacidades de inspección. Los ejemplos son numerosos. Piénsese, por ejemplo, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español en materia de intervención de conversaciones telefónicas y las excepciones para presos y casos de terrorismo y crimen organizado que han justificado límites al secreto de las comunicaciones protegido en el art. 18.3 CE, avalado por sentencias como la STC 11/2006 sobre celdas, el art. 51.5 de la Ley Orgánica General Penitenciaria (LOGP) o la STC 106/2001. O, a nivel europeo, la enorme polémica relativa a las normas en materia de almacenamiento de datos y las consecuencias de la decisión del BVerfG de 2 de marzo de 2010 en la materia, con polémicas semejantes a nivel europeo, incluyendo las recientes conclusiones del abogado general del TJUE que estimaban no ajustada las exigencias del principio de proporcionalidad las normas europeas en materia de almacenamiento y conservación de datos, en una tesis acogida finalmente por el tribunal[5]. En este mismo sentido, la polémica ha seguido también en Alemania con las últimas reformas de la norma en la materia, objeto de una importantísima discusión política y jurídica[6].

2. La delimitación de los derechos fundamentales por la Constitución y sus intérpretes

Como ya se ha señalado, un elemento esencial para entender la manera en que nuestro Derecho se está enfrentado a esta tensión jurídica entre potestades de inspección  y derechos fundamentales es el relativo a la manera en que nuestros tribunales y esencialmente los que son máximos intérpretes de las normas que los reconocen (tribunales constitucionales y europeos) analizan los concretos límites que éstos suponen para el ejercicio del poder por parte de las autoridades públicas. En este sentido, y como ha sido anticipado, las teorías de la ponderación, de indudable origen en la doctrina alemana, como es sabido, a partir de los trabajos de Alexy y su temprana adopción por los órganos judiciales de ese país y que posteriormente se han impuesto con claridad a nivel europeo en las últimas décadas, irradiando la actuación del resto de tribunales nacionales, juegan un importante papel. No es el momento, como hemos dicho (véase nota 3), de revisar estas teorías y su sentido, sobre el que por lo demás se ha escrito ya mucho, pero sí tiene importancia entender por qué esta técnica está contribuyendo a alterar el tradicional equilibrio entre derechos fundamentales e inspección administrativa y a facilitar el tránsito a que ya nos hemos referido en que las preocupaciones en materia de seguridad se imponen cada vez con mayor facilidad a las que ponían en énfasis en la libertad.

En este sentido, resulta interesante revisar la ya tradicional polémica que en los orígenes del régimen constitucional español dirimieron dos juristas españoles, el constitucionalista Ignacio de Otto y el administrativista Lorenzo Martín Retortillo, sobre la correcta manera de interpretar las garantías que la Constitución española implicaba en materia de derechos fundamentales y cómo determinar, en su caso, sus límites[7]. Ignacio de Otto, al amparo de lo dispuesto en el art. 53 CE, consideraba que los derechos fundamentales eran espacios de protección y garantía jurídica absolutos reconocidos al individuo, que operarían en este sentido salvo expresión limitadora constitucional expresa esencialmente a partir de la definición de una esfera de intangibilidad, nucleada en torno a la identificación de su contenido esencial, y por ello con capacidad para oponerse frente a otros intereses jurídicos y derechos dentro de ese determinado ámbito, por definición limitado. Lorenzo Martín-Retortillo, anticipándose en parte a muchas de las consecuencias derivadas de la recepción de las teorías ponderativas, ya consideraba que ese límite del contenido esencial podía ser modulable según los casos. Más allá de las preferencias de cada cual y del hecho innegable de que la evolución de nuestros sistemas jurídicos ha ido más en la dirección de lo apuntado por Martín-Retortillo, lo interesante es que ya a partir de ese debate pueden intuirse diferencias que se derivan inevitablemente de optar por un modelo u otro y que han acabado por manifestarse con claridad en los últimos años:

– El modelo basado en el respeto estricto a un contenido esencial mínimo del derecho fundamental como expresión de la garantía constitucional requiere para su operatividad de un reconocimiento constitucional del derecho, por definición, más reducido. Si no, el propio reconocimiento del carácter absoluto de la garantía en ese núcleo esencial del derecho, y caso de entender éste de modo muy amplio, acaba generado problemas de colisiones con otros bienes y valores jurídicos. Ello deriva en que la ampliación de ciertos espacios y de garantías para ciudadanos, más allá de ese contenido esencial, podrá ser en ciertos casos, si cuenta con apoyo social, realizada por el legislador pero no contaría con el plus de legitimidad de entender que ese reconocimiento esté cubierto por la Constitución. De modo que para “expandir” derechos las teorías ponderativas permiten a intérpretes y al Tribunal Constitucional dotar de rango constitucional a ciertas garantías, así como su declaración por estos tribunales sin necesidad de esperar a una intervención del legislador. Como consecuencia de ello, tanto por la flexibilidad como por la legitimidad constitucional adicional que así logra un derecho, tenemos aquí un factor que sin duda explica en parte la popularidad de la técnica, sobre todo en contextos y épocas de ampliación de derechos, que por esta vía es mucho más sencilla.

– La contrapartida inevitable, como es obvio, es que en contextos de restricción de derechos fundamentales, como el que vivimos en este momento por la mayor incidencia de ese clima social que potencia las tesis que dan prioridad a la preocupación por la seguridad, las técnicas ponderativas permiten limar el alcance de los derechos fundamentales caso a caso con mayor facilidad de la que tiene el operador en un contexto donde el contenido esencial previamente delimitado se considera por definición intangible. Sin duda, esto dota de flexibilidad al sistema y de cierta capacidad de responder a las demandas sociales, pero también lo hace dando un protagonismo mayor a unos actores (intérpretes judiciales) que no son exactamente los que tienen mayor legitimidad democrática para ello. En un contexto de respeto al contenido esencial, por definición más limitado, el resto del espacio lo delimita en positivo o negativo el legislador. En cambio, aquí, el protagonismo es esencialmente de la comunidad jurídica y de los jueces.

– La técnica ponderativa, como carácter diferencial, además, permite y alienta la decisión “caso por caso” y conviene tener presente adicionalmente que lo hace teniendo en cuenta todo tipo de bienes y valores como posibles elementos que justifiquen la restricción de un derecho fundamental, tengan o no rango constitucional explícito, pues siempre son reconducibles en potencia a un valor constitucional genérico. Esto, de nuevo, dota de una gran flexibilidad al sistema, pero también de un enorme grado de decisionismo y de subjetividad. Además, la propia facilidad con la que una ponderación puede “reponderarse” resta seguridad jurídica y estabilidad al sistema, lo cual quizás sea particularmente grave cuando hablamos de derechos fundamentales. En el fondo, el análisis ponderativo introduce un análisis de “arbitrariedad” de la decisión previa del legislador liberado de los muchos frenos que éste históricamente tenía, sin el tradicional respeto a la decisión mayoritaria, el judicial restraint que por deferencia al legislador democrático históricamente se había tenido siempre muy en cuenta. Al menos, en una primera aproximación. Sin embargo, esta propia necesidad de respeto al legislador hace que el decisionismo ponderativo sea más intenso jugando a ampliar o reducir lo que no ha decidido aún el legislador, extrayendo soluciones directamente de los valores constitucionales a falta de decisión legal. Rectificar una decisión del legislador es menos frecuente y las más  de las veces la ponderación y la proporcionalidad lo que hace es “liberar” al parlamento frente a los derechos fundamentales, pues a fin de cuentas lo que hace el legislador es ponderar, y si ésa es la forma de jugar con los derechos fundamentales y la Constitución correcta resulta normal que los órganos de control tiendan a validar esta ponderación. De este modo, en el fondo, lo que acaba pasando es que el derecho fundamental se difumina como límite, de nuevo.

– Un ejemplo del peculiar efecto de las técnicas ponderativas es que, por ejemplo, permite el empleo del estándar europeo de protección de derechos fundamentales, al introducirlo como elemento a tener en cuenta en la ponderación y juicio de proporcionalidad caso por caso, no para ampliar la protección derivada de la garantía del derecho, sino para reducirla en ciertos casos. Así ha ocurrido, por ejemplo, en España en materia de transparencia administrativa y derecho a la intimidad, donde las restricciones al derecho establecidas en una ley tenida por constitucional han “reponderado” la evaluación constitucional, contenida en art. 105 b) CE para establecer muchas más restricciones al mismo de las que originariamente establecía la Constitución española empleando como argumento que estas limitaciones adicionales sí eran posibles y proporcionales en el estándar europeo[8].

– De algún modo, el modelo ponderativo hace a los derechos fundamentales, que son una garantía jurídica por definición contramayoritaria, al suponer un límite a las posibilidades del legislador democrático de poner en juego bienes o intereses de los individuos al servicio de los intereses generales, en elementos mucho más dependientes del sentir social mayoritario. Juzgue el lector hasta qué punto esta transformación le parece un avance o, por el contrario, un peligro.

Todo ello, a fin de cuentas, libera mucho al intérprete… y al legislador (que a fin de cuentas no es sino un intérprete privilegiado de la Constitución). Así, el Tribunal Supremo español puede validar sin problemas normas como las que permiten inspeccionar la basura simplemente atendiendo a su finalidad, a si ésta es razonable, a si el órgano juzgador la cree suficientemente importante… y todo ello atendiendo a cualquier elemento fáctico o jurídico, constitucional o no, que aparezca implicado. Un entendimiento del derecho fundamental como un límite absoluto en su contenido esencial, por el contrario, operaría de un modo radicalmente diferente y no entraría a valorar si la solución es sensata, ajustada y ponderada, cuestión que dejaría a los órganos constitucionales encargados de realizar este tipo de valoraciones cuando deciden políticas legislativas (legislador) o despliegan políticas públicas (Administración), sino que simplemente analizaría si el derecho a la intimidad cubre manifestaciones exteriores al domicilio y que el propio ciudadano libremente y sin coacción decide llevar a la calle. Si la respuesta es afirmativa, la inspección resultaría imposible, pero si la respuesta es negativa no habría problema alguno desde la perspectiva del derecho fundamental y la decisión, simplemente, dependería del legislador o, en su caso, de la Administración pública por vía reglamentaria.

3. La inspección en el Derecho administrativo español y su encuadre jurídico-constitucional

La inspección es toda actividad administrativa de averiguación de la realidad y de comprobación de la actuación de los ciudadanos en el cumplimiento de sus deberes y de las normas jurídicas que regulan sus actividades que realizan las Administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones[9]. La importancia de esta función, sin embargo, no ha merecido una depuración conceptual excesiva ni una regulación general exhaustiva en aras a disciplinarla y establecer unas garantías mínimas satisfactorias. Unas carencias tradicionales que se han hecho más graves con la creciente importancia de la misma, consecuencia ineludible de la cada vez mayor incidencia de la regulación administrativa de muchísimas parcelas de nuestras vidas y de nuestras actividades económicas, por una parte, y, por otra, llamada a acentuarse todavía más con la paulatina transformación del derecho de policía administrativa acaecida en los últimos años[10]. Si pasamos de un modelo donde la administración establece normas y comprueba en muchos casos a priori la capacidad para cumplirlas satisfactoriamente (autorizaciones, licencias…) por un modelo que busca minimizar estas revisiones previas y sustituirlas por un control no generalizado sino selectivo realizado ex post independiente de que el ciudadano pueda comenzar a ejercer la actividad por defecto, como la Unión Europea trata de generalizar en la medida de lo posible (a partir de su Directiva de servicios en el mercado interior, de modo muy claro), es inevitable que vayan a ser necesarias no sólo más inspecciones sino un cambio de concepción respecto a su función y sentido[11]. Esta mayor importancia dará lugar a nuevos problemas jurídicos de muchos tipos, uno de los cuales es que nos enfrentaremos sin duda a mayores conflictos entre derechos fundamentales e inspección a medida que la importancia de esta última sea mayor y se vayan generalizando en cada vez más ámbitos con una relevancia creciente para determinar el estatuto de derechos del ciudadano en muchas ocasiones.

En este contexto resulta particularmente grave la magra regulación española sobre inspección administrativa y sus límites de que disponemos hasta la fecha[12] pero más lo es todavía que las normas en estos momentos en tramitación llamadas a sustituirla sean tanto más exiguas e insatisfactorias que las actuales pero logrando, además, ser mucho más generosas si cabe con la Administración y desarmando por ello a los ciudadanos un poco más. Así, la regulación actual, contenida en el art. 39 bis 2 de la ley de procedimiento administrativa española (precepto introducido precisamente con motivo de la transposición de la directiva de servicios), establece que (l)as Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan. Como puede verse, es un apoderamiento extraordinariamente genérico e ilimitado, sin previsión alguna que haga referencia a los límites que se deducen, en su caso, de los derechos fundamentales, que se deberán dilucidar en cada supuesto, y ponderativamente, con los consiguientes riesgos. Con todo, esta amplia apoderación está a día de hoy matizada por la previsión del art. 39.1 de la norma, norma anterior a la Directiva de servicios, que establece que (l)os ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley. Es decir, que la ley básica de procedimiento administrativo parece desplazar a la regulación, necesariamente hecha por ley, de cada situación concreta de inspección, este deber de colaboración del ciudadano, lo que supone una cierta protección de sus derechos fundamentales, no excesiva pero sí evidente, pues en ausencia de regulación legal expresa específica ha de entenderse que no opera este mandato. Y, para que opere, hace falta al menos al intervención concreta del legislador, lo que es una garantía indudable (una suerte de concreción del principio de legalidad estricta).

La actual reforma de la nueva ley de procedimiento administrativo en estos momentos en tramitación en las Cortes generales, sin embargo, parece que va a alterar este esquema, modificando el equilibrio entre capacidad de la Administración para actuar y derechos de los ciudadanos de forma muy clara a favor de aquélla. El artículo 18 del texto remitido por el gobierno al Congreso de los Diputados,[13] en efecto, establece algo más de concreción al efecto, lo que podría considerarse una buena noticia, pero lo hace ampliando las facultades de inspección de forma clara. Así, determina que los ciudadanos y empresas han de colaborar necesariamente con la Administración en los términos previstos por la ley sectorial aplicable en cada caso, como es la norma hasta el momento, pero también que a falta de previsión expresa en la norma sectorial en cuestión deberán facilitar los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que la revelación de la información solicitada por la Administración atentara contra el honor, la intimidad personal o familiar o supusieran la comunicación de datos confidenciales de terceros de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico, asesoramiento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de capitales y financiación de actividades terroristas. Por su parte, el tercer apartado del precepto reconoce que, cuando sea precisa la entrada en el domicilio de un ciudadano para la realización de la inspección, se requerirá de autorización judicial, como es inevitable ex. art. 18.2 CE. Es decir, que la norma futura, caso de aprobarse en estos términos finalmente, establecerá una habilitación general y genérica, sin necesidad de que la norma sectorial establezca las potestades de inspección y sus límites, para obligar a la colaboración de los ciudadanos, con los únicos límites del derecho a la inviolabilidad del domicilio, la protección de datos, la intimidad y el secreto profesional (convenientemente excluido para los casos, dudosamente constitucionales pero impuestos por la Unión Europea, referidos), derechos todos ellos enunciados genéricamente sin mayores precisiones y por ello susceptibles de ser “ponderados” caso a caso a favor de la inspección. Con esta habilitación la inspección no sólo podrá desarrollarse en cualquier caso, sino que estará facultada para exigir la colaboración de los ciudadanos sin necesidad de legislación específica y con un único límite expresado en unos derechos fundamentales enunciados genéricamente y que habrán de ser ponderados en cada caso concreto para dilucidar si son límites efectivos o no a una concreta pretensión de la Administración.

No parece una regulación muy exigente ni suficientemente garantista, máxime a la luz de la evolución reciente que, por vía ponderativa, hemos ido desarrollando en los últimos años y que, como ya hemos expuesto, ha tendido sistemáticamente a primar las consideraciones de seguridad y la necesidad de que la Administración pueda inspeccionar generosamente para garantizarla frente a las libertades y derechos fundamentales. Veamos algunos ejemplos de esta tendencia que, a mi juicio, son buena prueba de que las pautas apuntadas son efectivamente ya una realidad de perfiles inquietantes. Y, sobre todo, son manifestación de lo que venimos defendiendo: la falta de capacidad real de oposición que la generalización de la técnica ponderativa ha acabado por suponer respecto de la función de los derechos fundamentales de limitar al poder como mecanismos contramayoritario cuando se generaliza la percepción social de que existen ciertos riesgos sociales a los que es prioritario hacer frente.

4. Algunos conflictos entre derechos fundamentales e inspección en el Derecho español y la tendencia a que las consideraciones de seguridad sean ponderativamente más consideras frente a las libertades

La regla general de los límites derivados del derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18.3 CE) en el Derecho español predicaba que la proporcionalidad (ponderación) siempre y cuando hubiera una previsión legal bastaba para justificar el ejercicio de las potestades de inspección siempre y cuando hubiera una relación suficiente entre la pretensión de inspección y las necesidad públicas en cuestión (STC 142/1993). Se trata de la doctrina general que, por ejemplo, recoge la Sentencia de 7 de noviembre de 2012 ya citada del Tribunal Supremo español en materia de inspección de los residuos urbanos de los vecinos de una localidad. Manifestaciones semejantes son las que regulan el conflicto entre la protección de datos de carácter personal (art. 18.4 CE) y la inspección (sólo para personas físicas, dado que este derecho no protege datos de personas jurídicas), de nuevo con la preceptiva habilitación legal. En una línea semejante, y desde hace décadas, se ha entendido que la habilitación legal era suficiente para entender inexistente el secreto bancario (art. 93.3 LGT, 46.1 d) LGSubv), ponderación a favor de la inspección administrativa avalada por numerosas sentencias del Tribunal Constitucional desde la STC 110/1984)[14]. En esta línea, las recientes normas europeas en materia de banqueo y control de capitales o las que obligan a la notificación de ciertas operaciones bancarias, impuestas de la Unión Europea y el Banco central Europeo a todos los países miembros de la Unión, y a las que la propia norma española de procedimiento administrativa en tramitación parlamentaria se refiere, dan nuevas potestades de inspección en estos casos. Estas medidas, además de poner de manifiesto hasta qué punto las exigencias de seguridad están imponiéndose a las libertades en el espacio europeo con la justificación del combate del terrorismo y el crimen organizado, en una tendencia creciente y aparentemente imparable, obligan también a abrir la reflexión sobre los déficits de legitimidad democrática asociados a las mismas, pues son impulsadas o establecidas en ocasiones por órganos de dudosa legitimidad democrática, como es el Banco Central Europeo[15]. La ductilidad de los límites que imponen los derechos fundamentales y la efectiva inexistencia de límites absolutos derivados de los mismos si son en todo caso “ponderables” permiten a instituciones sin excesiva legitimidad democrática realizar este tipo de operaciones, cuestión que debería alertarnos sobre riesgos adicionales para la libertad.

En cuanto a la garantía del secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE), la evolución de la jurisprudencia española de las últimas décadas ha ido también en la línea de ir limitando el efectivo alcance de la garantía que supone el derecho fundamental para dar más posibilidades de control e inspección a la Administración. Subsisten ciertos límites, como que la intervención de las comunicaciones, por ejemplo, sea sólo posible para la averiguación de delitos pero no, en cambio, para el control de ilícitos administrativos o la inspección y control de incumplimientos de meras normas y regulaciones (STC 136/2006), pero otras muchas decisiones han ido limando la garantía desde otros planos. Por ejemplo, la STC 132/2002 establece claramente que lo protegido en todo caso son las comunicaciones en curso, pero no así las ya realizadas. Lo cual tiene muchas implicaciones, tanto en derecho privado (son habituales en los últimos años los conflictos respecto a si un empresario puede o no, según y cómo, acceder a estos correos almacenados por sus empleados si son comunicaciones relacionadas con sus funciones de trabajo) como para la inspección administrativa de las comunicaciones almacenadas por empresas que las guardan como consecuencia de sus actividades. De manera que cartas ya recibidas y almacenadas, correos electrónicos abiertos y guardados en el ordenador o conversaciones telefónicas ya producidas y grabadas no estarían protegidas por el art. 18.3 CE, sino por la norma ya referida del art. 18.1 CE, como se ha visto más laxa y que permite una “ponderación atendiendo a la finalidad buscada por la inspección”. Por ello, la revisión de todos estos contenidos sí será posible a veces y numerosas normas específicas en diversos sectores lo permiten cuando la inspección lo requiere (por ejemplo, sector financiero, ciertas actividades empresariales). Además, conviene recordar que la ponderación ha permitido entender también que el secreto de las comunicaciones, por ejemplo, cubre la comunicación postal por carta pero no el envío de paquetes y objetos, por lo que por razones de seguridad o de orden público sí podrán revisarse estos últimos al entenderse que las previsiones al efecto del art. 6.3 de la ley del servicio postal española son constitucionales (STC 281/2006)[16].

El derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE), debido a la solidez de su declamación constitucional, ha resistido mejor los embates ponderativos y en todo caso es necesaria la autorización judicial para entrar en el domicilio cuando la inspección lo requiera, como por otro lado recoge la normativa sectorial en estos momentos en los diferentes sectores y hemos visto que prevé también la futura ley de procedimiento administrativo española. La cuestión es, con todo, algo más conflictiva con las empresas jurídicas, que a pesar de que tienen reconocida la protección constitucional, pues algunas normas sectoriales restringen la protección que, por lo demás, la Unión Europea extiende en algunas normas como el reglamento de inspección en materia de competencia a otras sedes más allá del domicilio social (previsión que permite cuestionar qué está protegiendo el reglamento, pues no es exactamente el domicilio).

Los derechos de defensa (art. 24.2 CE, derecho a la presunción de inocencia, a no declarar contra uno mismo, al secreto profesional, etc,) también se han visto limitados y “reponderados” en los últimos años. Por ejemplo, las previsiones que diferencian y relativizan la posición del secreto profesional de los abogados cuando no defienden a personas jurídicas sino que son abogados en el seno de una organización empresarial o la ya referida norma europea que excluye el secreto profesional en casos de blanqueo de capitales o actividades relacionadas con el terrorismo o crimen organizado. Previsiones dudosamente compatibles con el reconocimiento constitucional de la garantía, que no prevé excepciones, y que ilustran de forma muy clara las diferencias entre un modelo de ponderación de los derechos fundamentales, que siempre los puede limitar atendiendo a cualquier factor que se estime relevante, por mucho que no aparezca ni siquiera explícitamente en la Constitución, y la noción del derecho fundamental como una garantía más estricta, restringida a su núcleo esencial, pero intangible en esa esfera. Las limitaciones a este secreto profesional, además, como puede verse en los arts. 2, 18 y 22 de la ley 10/2010 en materia de blanqueo de capitales a la que ya hemos hecho referencia, si lo comparamos con el art. 437.2 LOPJ, permiten hacer la pregunta de hasta qué punto, por ejemplo, tiene sentido que se pueda limitar de forma constitucionalmente válida en mayor medida un derecho al secreto profesional como el del abogado, constitucionalmente garantizado en el art. 24.2 CE de forma explícita y con rango de derecho fundamental, que otros sin fundamento constitucional expreso como la garantía de no declarar establecida por ley ordinaria a favor de los ministros de culto de las diferentes confesiones religiosas (art. 263 Lecrim). También el derecho a no declarar contra uno mismo, como ya hemos visto que pasaba con el secreto el secreto bancario, ha sido objeto de numerosas restricciones y reponderaciones que le han quitado capacidad de garantía por vía jurisprudencial (STEDH Weh contra Austria, comparar con STC 63/2007). La excepción, como explica Alarcón Sotomayor, sí existe en algunos casos en ciertos procedimientos administrativos de inspección. Es el caso del previsible “imputado inminente”, que sí tendría derecho a no entregar documentos a la Administración que previsiblemente serían empleados posteriormente en un procedimiento penal contra él claramente a punto de ser abierto (STJUE Orkem)[17]. Por cierto, esta solución aporta un elemento diferenciador adicional entre los modelos de entender los derechos fundamentales que estamos contrastando. Un entendimiento que les da más o menos capacidad de garantía a partir de la ponderación acepta con naturalidad que uno pueda tener derecho a no entregar documentación que le inculpe en un procedimiento penal, por las peores consecuencias jurídicas que se pueden derivar del mismo para el sujeto (elemento a introducir en la ponderación) pero sí esté obligado a hacerlo en un procedimiento de inspección administrativa. En cambio, un entendimiento basado en la idea de que el derecho fundamental cubre un espacio más estricto pero, eso sí, de forma absoluta excepto si hay un interés constitucional explícitamente prevalente, no tendrá en cuenta este factor, sino que entenderá que la garantía, si protegida de verdad por el Derecho, tanto más habrá de operar contra una ejercicio del poder público menos potente jurídicamente como es la inspección y sanción administrativa que frente a uno mucho más poderoso en Derecho, como es el ejercicio del poder punitivo en materia criminal a cargo del poder judicial.

5. Algunas conclusiones sobre la forma en que nuestro Derecho resuelve las tensiones entre derechos fundamentales e inspección administrativa

La creciente importancia de la inspección administrativa, la evolución reciente de las sociedades occidentales dando más prioridad al valor seguridad sobre el valor libertad, la indefinición de la regulación genérica sobre la inspección y la generalización del empleo de las técnicas ponderativas están coadyuvando a una cierta erosión de los derechos fundamentales como garantía de la libertad de los ciudadanos y a la pérdida de parte de su capacidad de protección con carácter contramayoritario.

En el procedimiento administrativo de inspección, de hecho, esta pérdida del papel de barrera que hacían los derechos fundamentales es particularmente manifiesta y ya ha sido puesta de manifiesto de manera muy destacada en algunos de los ejemplos que hemos tratado. Da la sensación de que, sencillamente, baste que haya previsión legal expresa que permita una determinada facultad de inspección o normas europeas de cobertura, sea cual sea su origen, que la amparen, para que cualquier discusión jurídica sobre su posibilidad constitucional quede resuelta y no haya “reponderación” posible que permita al derecho fundamental imponerse a la decisión de las autoridades. Todo ello conduce a una evidente rebaja del valor constitucional de los derechos fundamentales, derivado de ese exceso de limitaciones constitucionalmente posibles, que dependen crecientemente de la valoración que en última instancia hacen los tribunales constitucionales de la arbitrariedad de la medida y su proporcionalidad. Como la primera impone cierta prudencia cuando hay una ponderación previa del legislador y la proporcionalidad deja en manos del intérprete el juicio sobre la proporcionalidad en sentido estricto, muy abierto y subjetivo, pero tendencialmente en la línea de lo que son las mayorías sociales, el resultado de todo ello es el que estamos viendo en el Derecho europeo y, más específicamente, en el español: una creciente consolidación del poder público y de las potestades administrativas de inspección, amparadas en razones de seguridad, que los derechos fundamentales constitucionalmente garantizados no están demostrando ser capaces de contener a pesar de que ésta debiera ser su función.

Acaba el curso 2014-2015, en medio del marasmo social, político y económico en que está España desde hace unos años, ya muchos, con algunas alegrías en forma de posibilidades de cambio desde abajo que ya veremos si se concretan. También concluye el curso universitario, con sus clases, evaluaciones, trabajos fin de máster y cosas así. De modo que, hasta septiembre, todo en calma.

Eso sí, para ir calentando motores respecto del debate público que se avecina con el nuevo ciclo electoral que nos espera a la vuelta del verano, Ciudadanos ha presentado estos días su programa electoral en materia de educación superior con una serie de propuestas que, aunque vaporosas, tópicas y contradictorias las más de las veces, han sido objeto de mucho comentario. Quizás porque, a falta de nada mejor, a cualquier propuesta de mínimos se le presta atención y se le da cierto crédito. De entre el batiburrillo en que consiste el documento, muy poco concreto, hay que destacar la idea fuerza de que la Universidad debería enfocarse hacia las demandas del mercado de trabajo, leit motiv que a estas alturas no tiene nada de nuevo. ¿O de qué iba en gran parte la reforma de Bolonia que es en parte responsable del modelo que ahora tenemos?

No voy a detenerme en valorar si tiene sentido o no dedicar la Universidad en exclusiva a responder a las necesidades del mercado laboral. Tan evidente me parece que la Universidad (pública) ha de tratar de cubrir lo mejor posible las necesidades de la sociedad que a fin de cuentas es la que la paga como que no todas ellas tienen que ver con la estricta empleabilidad. Sin embargo, vivimos en el mundo en el que vivimos y esa retórica tiene un éxito innegable, que va de la mano del innegable progreso social en los últimos años del tipo de enseñanza que se esconde tras ese planteamiento. Algo que es particularmente patente en las enseñanzas de cosas como el Derecho, estudios que tienen una vocación profesionalizante indudable y que pueden entenderse como algo, si se quiere, «sencillo y poco exigente» pero que hay que aprender para luego «poder trabajar en el sector». Y no seré yo quien niegue que el Derecho, como estudio universitario, tiene en gran medida ese perfil y esa función. ¿O acaso nuestros estudiantes estudian lo que estudian en vez de dedicarse a cosas sin duda más entretenidas por amor al arte y sin pretensión alguna de obtener una rentabilización profesional de su esfuerzo? Estando eso bastante claro, sin embargo, la presencia de esos otros intereses sociales de los que hablaba antes, más allá de la empleabilidad estricta, siempre se ha tenido en cuenta en el modelo de enseñanza pública del Derecho. Por esa razón, se decía, nuestro objetivo había de ser formar «juristas» y no»abogados» ni «preparar opositores». Se consideraba que, comptat i debatut, al final era mejor, e incluso más productivo para la futura empleabilidad a largo plazo, dar una formación más general y abstracta, más completa y compleja, con ciertas pretensiones críticas, en lugar de optar por un modelo más de «adiestramiento» para afrontar con éxito inmediato las exigencias del mercado laboral que se limitara a proporcionar las herramientas y conocimientos que el sujeto debía conocer y emplear luego en su trabajo.

Así ha sido siempre y nunca lo hemos discutido en exceso, por mucho que es obvio que este modelo presenta problemas muy visibles. Es más caro, muy probablemente. Requiere de profesores más especializados en labores universitarias en lugar de poder recurrir a profesionales que estén por ahí, con el trastorno organizativo que ello supone. Y, además, tampoco está muy claro que lo hayamos desarrollado del todo bien, si somos sinceros (las clases que dan nuestros asociados y cómo se las asignamos despreocupadamente demuestran que ni nosotros mismos vemos dramático que parte de la enseñanza la realicen quienes predicamos constantemente que lo han de hacer mucho peor. al menos en teoría). Por último, y en todo caso, todas esas supuestas ventajas que harían mejor el modelo son muy difíciles de medir… y tampoco nos hemos preocupado nunca de evaluarlo en exceso. Tampoco teníamos, la verdad, mucha necesidad. De modo que las cosas han seguido como siempre hasta que en los últimos años, desde el momento en que la enseñanza universitaria se ha abierto a la competencia con todas las de la ley (hasta hace década y media las universidades privadas estaban más o menos controladas, eran pocas y trataban de imitar el modelo público; desde la LOU y dada la evolución social y económica esto ha cambiado y ahora tenemos muchas y de muy diversos perfiles), ha aparecido un nuevo modelo de enseñanza del Derecho, a cargo de Universidades privadas, que realiza de forma incipiente pero con mucha eficacia ese ideal de «enseñanza más orientada al mercado laboral». Estas Facultades, a las que desde el sector público se ve muchas veces despectivamente como meras «escuelas de formación de abogados», tienen cada vez más éxito y, a mi juicio, están llamadas a tener más si cabe en un futuro no muy lejano. ¿Significa eso que están respondiendo mejor a las necesidades sociales con su oferta que las facultades de Derecho públicas y «clásicas»?

Muy probablemente sí están dando una mejor respuesta, como mínimo, a las demandas de mejor empleabilidad y a actuar en clave proporcionar lo que pide el mercado laboral. Eso de lo de habla Ciudadanos y que, al parecer, es cada vez más importante para todo el mundo. De modo que conviene echar un vistazo a por qué pueda ser así. Se me ocurren varias posibilidades:

1) Por razones evidentes, (de mercado), estas Facultades tratan de responder a ciertas demandas que profesionalmente son obvias y que las Universidades públicas tienen muchas más dificultades en cubrir, como por ejemplo ofrecer cierta docencia en inglés.

2) Estos centros cuentan con mucha más libertad para definir planes de estudio adaptados a «lo que pide el mercado laboral» (menos Historia del Derecho o Derecho Romano, más Derecho tributario o mercantil, etc.) dado que el sistema LOU permite un gran margen para definir el título de Derecho, pero de este margen las Facultades públicas no pueden disfrutar en tanta medida porque ya tienen adaptada su estructura de personal y organizativa a un modelo de plan de estudios clásico: sirva como ejemplo, a mi entender muy revelador, que en Valencia la Universidad Católica no ofrezca Derecho eclesiástico del Estado en su grado en Derecho, muy orientado a la empleabilidad, mientras las Universidades públicas próximas lo siguen ofreciendo;

3) El personal con el que cuentan estos centros privados es mucho más «liviano», pues la ley (y no digamos ya su aplicación laxa) les permite contar con equipos docentes mayoritariamente no estables sino conformados por profesionales que dan ocasionalmente algunas clases y, con razón o sin ella, el mercado considera cada vez más que este tipo de perfil de docente es mejor para enseñar cosas como Derecho, a fin de cuentas estudios de marcado cariz profesionalizante. La experiencia en los másters de abogacía mixtos entre universidades y colegios de abogados, por ejemplo, avala esta sospecha. Las evaluaciones de los alumnos, al parecer, indican de forma general que los docentes que vienen de la Universidad en esos títulos no son los más apreciados ni siquiera respecto a la valoración que merecen su preparación y conocimientos. Probablemente el tipo de docencia en esos títulos y a qué esté orientada ésta tenga que ver con que sean mejor considerados los docentes que compatibilizan esta función con el ejercicio profesional;

4) Todo ello, además, ni siquiera se compensa con el precio de los estudios: Derecho es una carrera fácil de ofrecer  y no demasiado cara (y más en las condiciones de instalaciones, precarias, y de profesores, a tiempo parcial a los que se paga más en «prestigio» y «visibilidad» que en dinero, de muchos de estos chiringuitos académicos), con amplia demanda y que incluso se puede impartir en pisos en el centro de las ciudades, como ocurre en el modelo sudamericano con muchas Universidades-garaje y ya empieza a hacerse habitual aquí en nuestras privadas (máxime si, además, envían a sus alumnos a las bibliotecas de las públicas, como pasa en Valencia, para cuando necesitan, si eso, consultar algún libro o incluso las bases de datos de jurisprudencia). Además,  la subida de las tasas públicas hace que la diferencia entre el coste de los estudios públicos y privados sea ya mínima. De modo que el precio del servicio no parece llamado a ser un factor diferencial en el futuro para enseñanzas profesionalizantes y «baratas» como Derecho, al menos mientras no cambie el modelo de tasas públicas actualmente vigente. de hecho, y por supuesto, el efecto diferenciador en precios entre lo público y lo privado en los Másters a día de hoy ya es inexistente, dado el precio de los masters jurídicos públicos… con las consecuencias que ya estamos viviendo y que avalan la sospecha de que vamos hacia donde vamos.

Frente a ello, la Universidad pública aguanta, y es todavía mayoritariamente la primera opción de casi todos, porque conserva cierto prestigio (se considera aún que suele ser «mejor» estudiar en la pública que en esos chiringuitos privados) derivado del efecto arrastre de la mera tradición histórica.  Pero este arrastre tiene los días contados si la efectiva mayor eficiencia frente a las exigencias del mercado de las privadas se pone de manifiesto con claridad en un contexto social en que eso comience, como ya ha comenzado, a ser crecientemente valorado por la sociedad, los estudiantes y sus padres. Básicamente, porque no basta creer o intuir que la forma de hacer las cosas tradicional, clásica, de las Facultades de Derecho públicas es mejor. Hace falta proporcionar ciertas evidencias que no se limiten, como hasta ahora, a constatar que mientras sigamos teniendo los mejores alumnos, lógicamente, va a ser normal que tengamos también a los mejores egresados. Para ello, y como mínimo:

– Sería imprescindible que analizáramos concienzudamente si lo que ofrecemos tiene sentido o no y si esa aproximación menos profesionalizante es adecuada o genera pérdidas de eficiencia sin suficientes ganancias alternativas por las que seremos penalizados si nos empeñamos en seguir por ese camino. Es decir, si tiene sentido eso de formar «juristas» y no «abogados».

– Es además esencial valorar si, incluso si el modelo es adecuado, lo estamos ofreciendo bien. Esto es, ¿la docencia que efectivamente impartimos, que teóricamente persigue los objetivos sociales, formativos y críticos que decimos que persigue, los logra de verdad y tratamos de controlar que así sea? ¿Intentamos mejorar estas cosas, entender cómo hacerlo mejor, analizar qué habría que ser cambiado o nos limitamos a arrastrar lo de siempre y ya? Es decir, y a la postre, ¿estamos haciendo de verdad eso de formar «juristas» y no «abogados»?

– Para todo ello a la postre acabará siendo esencial reflexionar sobre si, efectivamente, el modelo de profesor dedicado y «especializado», que comparte tareas docentes con lo que se llama, un poco ridículamente en ciencias sociales y jurídicas, «investigación» en su campo, tiene sentido para unos estudios de grado de Derecho. Y, si efectivamente es así, diseñarlos para sacarle el partido correspondiente frente al modelo de «abogados o jueces que se ponen a dictar clases». Porque, por muy elitistas que nos veamos y aunque sea un anatema siquiera insinuarlo, quizás para enseñar lo que enseñamos, y dado lo que es el Derecho, no sea tan descabellado pensar que un buen profesional con años de experiencia y que haya tenido que trabajar en su campo enfrentándose a problemas concretos pueda explicar mucho mejor lo que necesitan los alumnos y que, en definitiva, lo haga mejor  como docente que nosotros. Máxime si lo que se exige y es necesario, o socialmente deseable, en una carrera como la nuestra, es la transmisión de ciertos contenidos y punto. Y todo ello facilitado mucho, claro, si los profes dedicados a esto a tiempo completo (que, por otro lado, como es sabido, en realidad prácticamente no existen, lo que atemperaría este problema… o no y pondría de manifiesto lo absurdo del sistema) no curramos en exceso en pensar nuestra docencia y darle sentido a partir de nuestras cualidades y ventajas diferenciales.

A día de hoy, y en general, nada de esto está siendo realizado por las Universidades públicas tradicionales y clásicas. Tampoco se ha analizado qué significado y ventajas competitivas tiene la presencialidad en unos estudios como los jurídicos, donde prescindir de ella es muy sencillo y goloso (y por ello muchas privadas, además de la UNED desde hace años, lo están haciendo cada vez más). De modo que la erosión ha comenzado y va a seguir. De momento se manifiesta muy claramente en el sector más directamente orientado a las salidas laborales (másters y demás, con los centros públicos compitiendo de forma bastante patética, por cierto, con diplomitas y demás títulos propios con el mismo escaso rigor que luego criticamos a los chiringuitos  y donde a la vez las Universidades públicas, por sus rigideces, tienen muchas más dificultades para definir una oferta coherente y que se adapte de manera flexible a la demanda (de ahí nuestra oferta esclerotizada de Másters oficiales). Lo cual, por otro lado, es doblemente interesante y vuelve a poner de manifiesto esa cierta inconsistencia que supone creer per se mejor el modelo de profesor-investigador. ¡Si ni siquiera para la docencia altamente especializada en unos estudios como los másters jurídicos es evidente la ventaja comparativa que aporta un docente profesional y dedicado que a la vez investiga no me quiero ni imaginar la conclusión respecto del grado! Un grado que, por cierto, y en breve, vamos a tener a Universidades privadas ofreciéndolo en 3 años. ¡Todo sea por responder mejor, y más barato y con ahorro de costes y cargas, a las necesidades del mercado laboral! Que a todos nos parece muy mal la perspectiva, ya, pero, eso sí, mientras tanto, en las Universidades públicas, seguimos en Babia…

La verdad es que resultaría un experimento interesante cerrar las Facultades de Derecho públicas españolas, o de una Comunidad Autónoma de cierto tamaño, unos años y ver qué pasaba. Estoy bastante convencido de que los estudiantes seguirían teniendo sus grados en Derecho por diversas vías, desde la UNED a la UOC pasando por las actuales privadas y las que surgirían al aparecer tan jugoso nicho de mercado. Y me da la sensación de que los resultados formativos no cambiarían mucho. Vamos, que no notaríamos la «pérdida» ni socialmente tendríamos peores juristas que los que tenemos ahora. Quizás tampoco ni siquiera la «investigación jurídica» sufriría en exceso, pues la orientación practicona más común en nuestro régimen hace que esta sea fácilmente sustituida por la que puedan realizar ocasionalmente profesionales, cuando es necesaria para comentar leyes o sentencias. Probablemente subirían los precios de los estudios jurídicos, eso sí, pues los centros privados podrían aprovechar la ausencia de un «estabilizador público» y además a corto plazo perderían competencia. Pero desde una perspectiva docente e investigadora el sector público parece que, al menos para enseñanzas tan profesionalizantes como el Derecho, a día de hoy no acaba de ofrecer nada que sea comparativamente mucho mejor a lo que ya ofrecen múltiples chiringuitos privados a pesar de todo el dinero público que invertimos en él y de que, supuestamente, ahí están (estamos) profesores seleccionados específicamente para ello y que deberíamos ser la crème de la crème (algo que, sin duda, a la vista está, y contra todas las evidencias, nos creemos mucho, eso sí). Deberíamos, todos, hacérnoslo mirar un poco. Más que nada porque, si no, el «experimento» se acabará produciendo de igual forma, aunque sea poco a poco y no sea voluntario, con un desplazamiento general, empezando por los másters y los alumnos más interesantes, de las Facultades de Derecho públicas en favor de las privadas, quedando el sector público como residual o, sencillamente, como más barato. Pero nada más.

Los resultados electorales de las pasadas elecciones municipales han supuesto un enorme cambio en el mapa municipal español que además va de la mano en algunos casos,como ha ocurrido en el País Valenciano (pero también en Aragón, Baleares, Navarra, Asturias, Extremadura, Canarias..), de nuevas mayorías autonómicas más plurales y complejas. Los ciudadanos hemos optado por gobiernos plurales en la escala local y regional. Hemos decidido situar en el centro conceptos fundamentales como pacto, coordinación, cooperación, gobierno multinivel, transparencia, participación, inclusión y justicia social, ética pública y decencia. En definitiva, otra forma de entender el gobierno y la democracia. Una clara señal de querer dejar atrás patologías institucionales, actitudes prepotentes y episodios reiterados de corrupción política.  Y el mejor antídoto, así lo hemos entendido de forma mayoritaria, es impedir mayorías absolutas.

El cambio ha sido de tal profundidad que en muchas grandes ciudades y en centenares de municipios los ciudadanos han otorgado la responsabilidad de gobernar a nuevas plataformas ciudadanas surgidas de movimientos sociales durante estos últimos años. Este nuevo panorama no sólo afecta a las mayorías, sino que también tiene que ver con las demandas de los ciudadanos y sus exigencias de una nueva representatividad. Frente a la constatación, cada vez sentida por más gente, de que «no nos representan», las elecciones han permitido elegir a personas nuevas más en sintonía con las preocupaciones de la mayoría de los ciudadanos. Unas preocupaciones que han de centrar el quehacer de los nuevos ayuntamientos como habrían de haberlo hecho también en el pasado, lo que desgraciadamente no ha sido el caso.

Su nivel competencial, más bien poco generoso en España, algo que debería ser revisado, se ve superado con mucho en su acción ordinaria, pues es desde los entes locales desde donde, en primer término, se garantizan desde los servicios a las personas mayores hasta la escolarización de los niños más pequeños, por mencionar sólo dos ejemplos que recientemente hay quien pretende poner en cuestión retirando este tipo de atribuciones a las administraciones de más proximidad al ciudadano.

La actual crisis económica, que se prolonga ya casi una década, ha dejado a muchísimos ciudadanos en una situación de práctica indefensión enormemente grave. Como suele ser habitual, además, son los ya de por sí más desfavorecidos quienes más lo están sufriendo, pero la intensidad y duración de la situación, unidas a una política de recortes que puede calificarse en algunos casos de sociópata por su tendencia a reducir únicamente el gasto público destinado a servicios públicos y sociales, ha hecho que las capas de la población que sufren sean a día de hoy inusitadamente amplias.

Frente a esta situación, los ayuntamientos han de desarrollar todas las herramientas a su alcance, con imaginación y osadía, para poder paliar esta emergencia social, en primer término y, a más medio y largo plazo, construir un modelo de convivencia más justo y, por ello, más sólido. Necesitamos ayuntamientos que asuman que sus tareas tienen que ver con lo que necesitan y demandan los ciudadanos y que desarrollen políticas que den estas respuestas de primera mano. Respuestas sobre la promoción económica a escala local, amparando y sentando las bases para que la actividad privada pueda florecer y apoyando las iniciativas que garanticen la autonomía económica y personal de cuantas más personas, mejor. Respuestas en materia de educación o sanidad, donde el protagonismo autonómico no es excusa para no desarrollar una intensísima labor complementaria que marque la diferencia entre sistemas públicos inclusivos y de calidad y lo que tenemos en la actualidad. Respuestas en materia de servicios sociales, donde los ayuntamientos, por definición, o están en primera línea con vocación de garantizarlos o la situación se degrada inevitablemente hacia la idea de «beneficiencia». Respuestas, en definitiva, en materia de transporte y movilidad urbana, reparto del espacio público, gestión territorial y urbanística, promoción cultural…

Los ayuntamientos son la primera línea del Estado del bienestar y de cómo interpreten su cometido depende nuestro futuro como sociedad de cara a tratar de salir de esta crisis cuanto antes y de la mejor manera posible. Para poder acometer todas estas políticas los ayuntamientos cuentan con una serie de instrumentos: un marco legal, una financiación, unas ciertas tradiciones en la gestión… que son parte de los límites en los que se mueven para desarrollar estas políticas. Pero estos límites son menos importantes de lo que en ocasiones se piensa. Tanto o más importantes son la falta de imaginación, de valentía o de originalidad a la hora de decidir aplicar ciertas políticas, por muchas dificultades que haya.

Contando con el dinero con el que se cuenta, por mucho que ojalá fuera más, y con el marco legal actual, por mucho que la reforma local de 2013 se haya empeñado en ir en contra de la tendencia general europea y haya restringido las competencias municipales, siempre se pueden hacer cosas. Por esta razón, desde el Institut Interuniversitari de Desenvolupament de la Universitat de València hemos hecho una especie de «guía práctica» con la idea de aportar propuestas de cambio y de transformación a escala local. El planteamiento es sencillo: identificar qué cosas convendría hacer a todos los niveles antes reseñados, a partir de la identificación de las necesidades de los ciudadanos y fomentando su participación, así como del análisis de lo que se hace en otros países del mundo o de las mejores prácticas españolas, y proponer ideas para su despliegue así como dar pistas sobre cómo podrían articularse y por medio de qué base legal.

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local (Juan Romero y Andrés Boix, coord., PUV, València, 2015)

El resultado es una verdadera nueva Agenda Local para el cambio desde abajo, un cambio que ha de poner nuestras Administraciones públicas al servicio de los ciudadanos y a nuestros Ayuntamientos a disposición de sus vecinos. Porque los Ayuntamientos han de tener ante todo una prioridad: mejorar a toda costa las condiciones de vida de la gente.

Pero las ciudades serán también motores del cambio y la innovación política. Y en muchos casos, tras un formidable trabajo de desescombro para restaurar la confianza en las instituciones, los gobiernos locales tendrán que dar contenido real a conceptos hoy devaluados, como sostenibilidad, transparencia o buen gobierno, y al propio tiempo impulsar una nueva agenda de innovaciones democráticas y de regeneración donde la integridad institucional, los códigos éticos y de conducta y el control ciudadano sean la norma.

La necesidad de cambio que latía en España y que los resultados electorales han visualizado con tanta claridad tiene mucho que ver con la insuficiencia de los mecanismos que hasta la fecha hemos construido para obligar a que la gestión pública mire hacia donde debe: a los ciudadanos. Tiene también mucho que ver con las insuficiencias objetivas de las políticas públicas que han estado desplegando los ayuntamientos estos últimos años. Es un deber de las nuevas corporaciones municipales atender cuanto antes, con toda la voluntad y recursos disponibles, con competencia y profesionalidad y con el soporte técnico de sus fantásticos trabajadores, a estas necesidades.

El cambio electoral refleja que no podemos esperar mucho más. Necesitamos ya mejores servicios sociales, ayuntamientos que intervengan intensamente en asegurar la educación y atención sanitaria de calidad para todos, políticas de cooperación económica y de despliegue territorial colaborativas que tengan en cuenta las necesidad económicas y sociales… Y lo necesitamos cuanto antes.

Joan Romero y Andrés Boix han coordinado la obra Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local (PUV, 2015) donde una veintena de expertos en políticas locales diseccionan los diversos ámbitos de competencia municipal para hacer propuestas de gestión a partir del ejemplo comparado y del marco legal existente. El resultado es de libre acceso y puede descargarse (en PDF) por ejemplo desde aquí. También es posible comprar el libro en papel por 20 € en la web de PUV (aquí), que por su parte ofrece también el PDF gratuitamente como e-book (aquí).

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