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Tres notas explicativas sobre el sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: limitación de la autonomía local, recentralización y redefinición de los mercados de provisión de servicios locales
Sumario: I. Sentido y orientación de la reforma legal. II. La nueva ley como muestra de la debilidad de la garantía de la autonomía local en el ordenamiento jurídico español. III. La reforma como mecanismo de redefinición en clave centralizadora de las competencias sobre régimen local. IV. Planteamientos de fondo sobre eficiencia y gestión de servicios públicos: redimensionamiento de los mercados de servicios y gestión privada de los mismos. V. Algunas conclusiones y críticas al modelo plasmado en la ley de reforma local.
Mañana, tras un cambio de programa de última hora, centraremos el Seminari interdepartamental de la Facultat de Dret de València en discutir con Zulima Pérez i Seguí la reforma del régimen local que, tras muchas tribulaciones y rectificaciones, está ya encarando la fase final de su tramitación parlamentaria, con el texto ya en el Senado.
Así que aprovechando la coyuntura vale la pena hacer el esfuerzo de tratar de identificar las líneas generales que nos apuntan hacia el sentido y objetivos de la reforma para, a continuación, intentar valorar la conveniencia de esas orientaciones y, sobre todo, las evidentes incoherencias que plantean si las contrastamos con la regulación que la Constitución española contiene en lo que se refiere a la autonomía local y al reparto competencial sobre el régimen local entre Estado y Comunidades Autónomas. O, al menos, las incoherencias y contradicciones que, por mucho que quizás ahora no parezcan tan graves en un contexto donde la comprensión de nuestro Derecho público se ha vuelto con carácter general más centralista y limitadora respecto de la idea y extensión de lo que es cualquier autonomía institucional, sí lo habrían sido con la interpretación constitucional dominante hace un par de décadas, más generosa con el entendimiento de lo que debía ser la autonomía local o con las posibilidades de acción competencial de las Comunidades Autónomas.
La reforma local planteada por el Gobierno, más allá de que se haya ido dulcificando a medida que los borradores se iban sucediendo y las propuestas no concitaban sino un rechazo muy generalizado en el mundo local, entre casi todos los especialistas e incluso en órganos consultivos no demasiado beligerantes con los proyectos de reforma que le remiten los Gobiernos como es el Consejo de Estado, sigue respondiendo a tres ideas esenciales que, por mucho que suavizadas, todavía son reconocibles en el texto en estos momentos en el Senado.
De una parte, un entendimiento muy poco ambicioso de la autonomía local, por no decir francamente hostil a esta misma idea. Toda la reforma transmite desconfianza hacia los ayuntamientos, a los que se intenta limitar y constreñir en su actuación por muy diversas vías, así como predeterminar todo lo posible respecto de cómo han de organizarse hasta umbrales insospechados y, por ello, difícilmente conciliables con lo que habitualmente hemos entendido por autonomía local en España hasta hace muy poco. De otra, la consideración de que la organización del régimen local es cuestión que esencial, cuando no únicamente, concierne al Estado, sin que las Comunidades Autónomas tengan mucho más que decir, a efectos estructurales, sobre lo que sean los municipios, cómo deban organizarse y qué deban hacer más allá de ceñirse a concretar y desarrollar el esquema ordenador previamente diseñado por el Estado. La reforma planteada, a estos efectos, no sólo jibariza el régimen local español sino que lo desplaza hacia un control mucho más predetermiando por el Estado. Por último, y a partir de la interposición de una institución tan peculiar en muchos de sus trazos (elección democrática indirecta, inexistencia en la mitad del territorio estatal, connotaciones centralistas evidentes, desubicación constitucional tras la aparición de las Comunidades Autónomas) como es la Diputación provincial, la reforma aspira también, de forma muy poco velada, a crear mercados de ámbito provincial para la prestación de muchos servicios públicos, pues éste y no otro es el efecto de desplazar las decisiones de gestión de los entes locales de ámbito municipal a los entes locales provinciales. Todo ello, además, se realiza a partir de un entendimiento de la capacidad que tiene el Estado para legislar y supraordenar, ya sea para limitar la idea de autonomía local, ya para despalzar a las Comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias, que se ha incrementado notablemente tras la reforma constitucional de agosto de 2011 que dio una nueva redacción al artículo 135, las normas de desarrollo asociadas a la misma en materia de estabilidad financiera y muy especialmente, a partir de ahí, por la vía de un nuevo entendimiento de la competencia contenida en el artículo 149.1.14ª CE, sobre Hacienda general y deuda, que aparece convertido en una especie de vórtice que succiona todo lo que hay enrededor para acabar haciendo concluir todo en un mismo punto: el control del Estado y del Gobierno central sobre toda la acción pública y administrativa del país, que se entiende justificado constitucionalmente y competencialmente posible en cuanto se invoca la existencia de un riesgo de tipo financiero, por remoto o teórico que sea (como es el caso de la reforma local, de hecho, respecto de los municipios muy especialmente de los más pequeños, si atendemos a su nivel de endeudamiento).
Vamos a tratar de desarrollar esta tarde en el Seminario estas cuestiones con algo más de detalle para quienes prefieran, llegados a este punto, ir más allá de esta valoración inicial y analizar con más profundidad cada uno de estos puntos. Más allá de cómo sea la intervención oral y posterior debate (aquí está el vídeo de la mencionada intervención), tenéis, para quienes podáis querer una explicación más extensa sobre el tema, acceso a la ponencia sobre la que iré basando lo que vaya contando en la web del seminario.
El BOE de este sábado contiene la definitiva solución que ha arbitrado el Gobierno de España, vía reglamento, para satisfacer a los empresarios del sector de la producción y comercialización de aceite de oliva, que venían reclamando que se obligara a los bares y restaurantes a servir este producto en envases monodosis o en todo caso muy controlados, tras la negativa de la Unión Europea a imponer la medida para todo el espacio económico europeo de hace unos meses. Finalmente, tendremos esta exigencia en España, aunque no sólo a base de monodosis sino que también valdrán envases más grandes, siempre y cuando no puedan ser reutilizables y rellenables (la norma dice que «los aceites se pondrán a disposición del consumidor final en envases etiquetados y provistos de un sistema de apertura que pierda su integridad tras su primera utilización» y además que deben ir en envases con «un sistema de protección que impida su reutilización una vez agotado su contenido original»). El aceite de oliva se convierte así, gracias a nuestra intensa regulación de mercados, en algo muy parecido al alcohol en cuanto al control que se exige para su venta y consumo en establecimientos hosteleros.
Las razones que da el propio reglamento para justificar la medida son muy cachondas porque en ningún momento se esconde que de lo que se trata es de ayudar al sector a ser más competitivo:
España, como líder mundial en la producción de aceite de oliva, tiene un firme compromiso con todas aquellas medidas que contribuyan a reforzar la competitividad de este importante sector.
(…)
El «Plan de acción sobre el sector del aceite de oliva de la Unión Europea» establece una serie de medidas encaminadas a mejorar la competitividad del sector oleícola, entre las que se encuentra estimular a los Estados miembros a exigir la utilización de envases que no permitan el relleno en el canal HORECA.
Esta medida persigue continuar avanzando en la garantía de la calidad y autenticidad de los aceites puestos a disposición del consumidor final. Asimismo, tiene como objetivo mejorar la imagen del producto, en particular de las denominaciones de origen protegidas y las indicaciones geográficas protegidas y de las marcas productoras consolidadas en el mercado, e informar mejor al consumidor sobre las características del aceite que se pone a su disposición.
(los énfasis son míos)
Como puede verse, la propia norma no oculta de qué va la película (algo que, por lo demás, tampoco han tenido problema alguno en exhibir nuestros gobernantes cuando han explicado la norma en público, vía medios de comunicación, ni los promotores empresariales de tan peculiar medida). Se trata, sencillamente, de introducir una restricción en la libertad de los ciudadanos en tanto que consumidores y en su libertad de empresa como hosteleros para beneficiar las perspectivas, intereses, imagen de marca y en última instancia resultados empresariales, etc. de los señores que comercializan un determinado producto.
Es llamativo constarar a qué punto de degradación jurídica, gracias entre otras cosas a eso de poder ir «ponderando» derechos, valores, intereses constitucionales y todo lo que le apetezca al gobierno o al juez de turno, caso por caso, hemos llegado en materia de derechos fundamentales. Desde una perspectiva clásica, una regulación así, que limita la libertad y la libertad de empresa, sólo habría podido ser jurídicamente aceptada si hubiera alguna razón, siquiera fuera lejana, relacionada con la protección de los consumidores o la salud de los usuarios. Algo que, la verdad, en este asunto se podría tratar de argumentar (el reglamento en su exposición de motivos añade una pequeña referencia en este sentido bastante lamentable, la verdad), pero con evidentes dificultades pues las razones de protección de la salud o de los usuarios no dejan de sonar a excusa de mal pagador a la vista de cuál es la realidad del consumo de aceite en bares. Porque, en definitiva, ¿acaso se conoce algún caso de intoxicación alimentaria en el sector como consecuencia de aceites servidos en restaurantes en las últimas décadas? Si atendiéramos a estas razones, antes habría que obligar a servir los huevos de las tortillas debidamente identificados, o los ingredientes de algunas salsas, antes que el aceite. ¿O es que ha habido algún tipo de presión de los consumidores para exigir más trazabilidad en el aceite servido en bares y no nos hemos enterado? Pues eso. Que la cosa cae por su propio peso. Y a ver por qué razón el aceite sí y el vinagre no, ya puestos.
En el fondo, de lo que se trata aquí es de demostrar hasta qué punto tenemos a unos empresarios que, en lugar de trabajar las cuestiones de imagen de marca como se hace en un mercado libre, esto es, currándosela, recurren al Señor el BOE para blindarse todo lo posible en sus negocios a costa de los demás. Por pocos céntimos de euro que suponga esto individualmente al año a un consumidor el ultraje en términos de lesión de derechos fundamentales es enorme. Nos sitúa en un modelo de regulación de mercados donde los poderes públicos, por lo visto, pueden imponer todo tipo de medidas para «ordenar el mercado» a su gusto. En la URSS, con sistemas jurídicos que aceptan con toda la tranquilidad del mundo este tipo de cosas, no habrían tenido que montar un modelo de Derecho diferente al capitalista tradicional, la verdad. Porque el caso es que el Gobierno nos está imponiendo un determinado sistema de consumo de un bien sin razón alguna de tipo sanitario o de protección del consumidor que lo justifique. Las razones son simplemente «promocionar» el aceite español y su imagen de marca o las denominaciones de origen. Algo que, la verdad, uno pensaba que debían hacer los productores a partir de tener buen producto, comercializarlo con gracia, generar en el consumidor un deseo de buscarlo y tenerlo a su disposición, también en bares, para obligar así a que la oferta hostelera se adapte a esa demanda. ¡Que ahora haya que llegar a estas medidas coactivas justo para favorecer a las «denominaciones de origen» que teóricamente nacían para hacerlo de otra manera es una definitiva y brillante paradoja jurídica y regulatoria!
Pues no, señores, no, en España las cosas y el mercado libre no funcionan así. En España hasta los productores de aceite piden y consiguen, al menos en el mercado interior pues como ya se ha dicho la UE se opuso por la presión de países sensatamente alucinados con esta pretensión normativista que además tiene consecuencias de tipo ambiental y sobre la educación pública en materia de residuos evidentes (y evidentemente nocivas), que el Estado, BOE mediante, limite las libertades de los ciudadanos para cosas como esta. Unas libertades que, recordemos, teóricamente sólo pueden ser limitadas para conseguir o proteger valores o intereses constitucionales. Será, por lo visto, que cómo le vaya el negocio a ciertos empresarios españoles, es ya, a estas alturas, y sin duda ninguna, uno de ellos.
Hablábamos hace unos días del proceso de cierre de Radiotelevisió Valenciana (RTVV) decidido por el Gobierno autonónico valenciano y mencionábamos algunas cuestiones que luego han pasado a ser noticia: por una parte las posibilidades de que la operación acabe, para regocijo de los «emprendedores del BOE» españoles que han aplaudido el cierre, con una concesión a una empresa privada (ya han avanzado algo en esta línea ABC primero y luego El Mundo, que tienen a sus periódicos entusiasticamente detrás del Consell de la Generalitat); por otra, del tipo opciones jurídicas para cerrar la empresa y de su posible complejidad, que se han ido concretando ya en la espectacular edición del Diari Oficial de la Comunitat Valenciana del pasado 7 de noviembre de 2013, con 3 ediciones, 3, en un mismo día. Que yo no es que tenga mucha manía a esto de las innovaciones, pero todo es como un poco verbenero y, como comprobaremos en breve, genera ciertos problemas de seguridad jurídica. Vamos, por todo ello, a intentar recopilar un poco qué ha pasado hasta el momento y qué problemas empiezan a concretarse. Todo ello en un contexto donde aparecen ciertos tics autoritarios del Consell, muy en la línea de lo que son los gobiernos españoles, en los que es importante que nos detengamos algo más.
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Ayer caía como una bomba la noticia del cierre de RTVV, televisión pública del País Valenciano que inició sus emisiones en 1989, hace ahora 24 años. Aunque la situación de la cadena era muy grave desde hacía muchos años en muchos aspectos (pluralidad informativa, cumplimiento de su papel como servicio público, impacto social medido en términos de audiencia, deuda económica) y por esta razón, junto al hecho, por demás evidente, de que hace muchos años que el Gobierno valenciano no se había preocupado de este instrumento (si es que alguna vez lo hizo) para nada que no fuera su estricta utilidad partidista acreditando su desinterés genuino por un servicio público audiovisual digno de ese nombre, el cierre de la cadena pública de televisión y radio no es, en el fondo, una sorpresa, lo cierto es que la confirmación de la noticia ha dejado a todos un poco helados. Es una de estas cuestiones que en el fondo parece que nunca puedan llegar a ocurrir. Pero la realidad es que, cuando las cosas se hacen muy mal, incluso lo más inconcebible acaba ocurriendo. Ha pasado con RTVV como antes pasó con las Cajas de Ahorros y como sin duda puede acabar pasando con más elementos de nuestra autonomía política. Como me recordaba esta mañana una amiga a partir de un texto que he escrito y que se publicará dentro de poco, todo esto tiene que ver con una reflexión que los valencianos, pero no sólo nosotros, hemos de hacernos, y muy en serio, referida al Estado de las autonomías y la distribución territorial del poder ahora que entre la crisis política y económica la cosa está en un momento de redefinición: «l’autogovern que no es treballa, en el fons, no es mereix… i normalment no és que acabe malament, és que, senzillament, s’acaba».
Más allá de esta reflexión general, sin embargo, conviene apuntar algunos elementos de debate jurídico sobre el proceso de cierre de RTVV, porque creo que son cuestiones interesantes que, además, tengo la suerte de poder trabajar junto a un grupo de compañeros de distintas Universidades valencianas en un proyecto de investigación sobre la regulación administrativa de los medios públicos. Precisamente la semana pasada, en el marco de las cuestiones que estudiamos, estuvimos reunidos con muchos especialistas del sector en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (sede de Valencia) y comentamos muchos de los aspectos que en lo que respecta al Derecho enmarcan los acontecimientos de la triste jornada de ayer y que por eso ahora cobran una nueva dimensión. Una nuevo dimensión, por cierto,tanto en lo que se refiere a la reflexión académica como en el instructivo y civilizado debate que representantes de PP, PSPV, Compromís y Esquerra Unida mantuvieron sobre el modelo de televisión autonómica de proximidad en que había de convertirse RTVV: ayer quedó claro, meridianamente y más allá de las posiciones mantenidas, cuál es en verdad el planteamiento de fondo del PP valenciano (o al menos, de sus actuales líderes) sobre esta cuestión. Probablemente en breve serán otros quienes tendrán que mojarse, esperemos que con mejores resultados. No toca, sin embargo, hablar hoy de esa cuestión, sino intentar entender cómo hemos llegado aquí.
Continúa leyendo Algunas consideraciones jurídicas en torno al cierre de RTVV…
Ahir dimecres Santiago Muñoz Machado (profe de Dret administratiu i autor de llibres com l’Informe sobre España), Jordi Sevilla (antic ministre d’Administracions Públiques del PSOE a l’època de confecció de l’Estatut català de 2006, procés que va descriure junt a d’altres al llibre Vertebrando España) i Joan Ridao (profe de Dret constitucional i diputat d’ERC quan la negociació de l’Estatut, que ha escrit sobre Catalunya i Espanya: l’encaix impossible) varen debatre al Claustre Obert de la Universitat de València (Nau XXI). Potser no tan sorprenentment, tots tres expressaren idees molt semblants sobre una sèrie de punts: coincidiren en entendre com seriosament avariat i necessitat d’una revisió profunda el nostre text constitucional de 1978, entengueren com urgent aquest canvi en algunes normes essencials, també les que fan referència al repartirment de poder entre Estat i Comunitats Autònomes i, també, en perfilar que el nou model ha de passar per incrementar les asimetries de l’actual Estat autonòmic, de manera que Catalunya, d’una manera o una altra, al cap i a la fi, tinga una sèrie de competències i facultats, com per exemple passa des de fa anys amb el País Basc i Navarra (concert econòmic), que la diferencien de la resta d’Espanya.
El debat va ser en aquest sentit ben interessant (i va demostrar la facilitat, per cert, de la discussió plurilingüe sense majors dificultats), com es pot veure al vídeo. Interessant, sobretot, perquè permet intuir una possible solució (asimetria i tractament diferenciat de Catalunya) que potser puga assolir un cert consens entre els àmbits que tradicionalment han governat el país.
Tanmateix, no és un model d’Estat que personalment m’agrade massa.
La convivència ben ordenada a Espanya potser requereix de més diferenciació en com es fan les coses i, fins i tot, en quines coses fem uns i altres. Però, no crec que la història o l’existència d’un sentiment independentista fort siguen raons per justificar aquestes diferències. Hi ha d’altres coses que sí puden servir-ne, com la insularitat, el fet ultraperifèric, les llengües pròpies, certes característiques geogràfiques… i fins i tot la voluntat efectiva d’exercir certes competències (amb les càrregues corresponents en un entorn d’efectiva coresponsabilitat, fiscal, per posar-ne només un exemple). Això generaria diferències, sens dubte, i de ben segur que Catalunya i el seu govern, en un marc generós i ambiciós d’aquest estil, podrien fer moltes més coses de les que fan ara dins un marc més efectivament federal. Però no veig raons per no donar aquestes competències, igualment, a altres territoris i regions cas que també demostren interés i compromís per exercir-les. Un federalisme asimètric en la pràctica però potencialment simètric és l’únic veritablement respectuós amb la igualtat dels ciutadans que, la veritat, crec que és l’única base essencial per fonamentar la convivència sota un mateix sostre… cas que efectivament ens abellisca continuar a tots junts.
Per cert, que eixe «tots» també inclou els valencians. Potser un dia hauríem d’encetar també una reflexió sobre quin model d’Estat preferim (qüestió sobre la que he publicat aquest dilluns un article a El País en la seua edició de la Comunitat Valenciana).
Los lectores de Levante-EMV sabrán que un redactor del mismo fue hace unos días conminado por un juez a no tomar notas de lo que ocurría en un juicio durante la vista, celebrada en audiencia pública (tal y como marca la ley como norma general) y por ello abierta a que cualquier ciudadano pueda asistir a la misma. Se trata de un incidente aparentemente menor pero que en realidad no lo es tanto, pues se inscribe en una tendencia que se puede detectar con claridad en España en los últimos tiempos y que es indiscutiblemente peligrosa para una democracia: reducir las esferas en las que puede operar la libertad de información, tratar de encauzarla a partir de los contenidos que suministran ciertos canales oficiales y dificultar, por el contrario, la labor que pueden realizar periodistas o incluso ciudadanos que desean participar del debate público y proporcionar informaciones al mismo por la vía de entender que su derecho a la libertad de información sólo puede ejercerse a partir de determinadas condiciones y autorizaciones previamente establecida por la autoridad (judicial, en este caso) que son cada vez más restrictivas.
No vale la pena, por afortunadamente obvio y consolidado, extendernos sobre cuán esencial es en una democracia que el debate público se produzca a partir de la existencia de una opinión pública libre, plural€ e informada. Los medios de comunicación juegan un papel esencial en este sentido, como mediadores privilegiados que son en esta parcela. Cuanto más plurales y más protegidos estén para realizar su trabajo, por ello, mucho mejor. Esta es una idea que la Constitución española recoge sin ninguna duda, y así se explica, por ejemplo, el reconocimiento en la misma del derecho de los periodistas a preservar sus fuentes si así lo consideran (por muy disruptivo que ello pueda ser para una investigación judicial) porque se entiende que es un valor superior de nuestro ordenamiento proteger y fomentar casi por todos los medios ese free flow of news (libre flujo de información) en expresión del Tribunal Supremo de los Estados Unidos.
Es evidente que cualquier derecho o libertad tiene límites. También ocurre, como no puede ser menos, con el derecho a la información. Ni la intimidad de las personas, ni su honor, por ejemplo, pueden quedar enteramente supeditadas al mismo. Por esta razón la veracidad de las informaciones, o su interés público, actúan de barreras también reconocidas por nuestro ordenamiento. Es perfectamente razonable, por este motivo, que la labor de los informadores pueda estar sometida a veces a ciertas reglas. Así ocurre, en ocasiones, cuando la protección de la intimidad de ciertas víctimas de algunos delitos aconseja que su identidad o su imagen quede a salvo. Incluso, en ocasiones, ciertos hechos pueden acabar quedando en la reserva. No es, con todo, la regla general. Porque la justicia, como dice también nuestra Constitución, ha de ser impartida de forma pública. Es una cuestión, de nuevo, de garantías (contra la parcialidad, contra la arbitrariedad€). Una cuestión en la que, una vez más, resulta esencial que los medios de comunicación, e incluso cualquier ciudadano, puedan conocer de primera mano cómo se imparte justicia por nuestros tribunales y transmitirlo con toda libertad. Porque sólo de esta manera la proclamada idea de publicidad se convierte en una garantía real y nos protege a todos, empezando por la propia administración de justicia, de posibles excesos.
Nadie niega que, en ocasiones, los jueces hayan de ordenar (y pueden hacerlo de manera generosamente discrecional, según su mejor criterio) cómo puedan desarrollarse las vistas ni de que deban velar por que el público y los informadores no generen molestias. Se han generalizado prácticas que impiden el empleo de grabadoras o dispositivos móviles a estos efectos (restricciones que pueden ser entendibles, por mucho que tampoco casan del todo con la idea de transparencia y publicidad siempre y cuando no generen problema alguno de orden público a la hora de ser empleados), sin que nadie haya protestado en exceso. Pero aprovechar la tendencia a reglamentar de modo cada vez más limitado el ejercicio de la libertades de expresión e información -que ya nos lleva a ver comportamientos ciertamente peculiares cuando a los informadores se les obliga a identificarse en manifestaciones en lugares públicos o incluso se pretende que los ciudadanos no puedan grabarlas- para establecer medidas que llevan a la prohibición de tomar notas en un juicio es sin duda un exceso que se ha de denunciar y hay que combatir para evitar que se generalice. Puede parecer poca cosa, pero es la suma de pequeñas erosiones como éstas en el cuerpo de las libertades la que, a la postre, acaba desvirtuándolas totalmente y dándonos como resultado una pseudo-democracia donde los informadores ya no pueden aspirar a nada más que a ser meros transmisores de la información oficial suministrada por los modernos canales al uso que, por supuestos motivos de orden y de eficacia, se pretende que sea la única que llegue a la esfera pública.
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Publicado originalmente en Levante-EMV el pasado 18 de septiembre de 2013
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